ONU 1947 : un dialogue de sourds

Ilan Pappé
Proche et Moyen-orient.

Tant les intérêts des grandes puissances que la faiblesse diplomatique arabe ont accouché du plan de partition de 1947, un plan qui a fini par devenir le prototype de toutes les tentatives d’implication de l’O.N.U. dans le conflit israélo-palestinien. Conséquence de l’effondrement de la représentation politique des Palestiniens et de la disparition de leur territoire, pendant quarante ans, le conflit qui opposait Juifs sionistes et Palestiniens arabes a été perçu et traité comme un conflit conventionnel entre les États arabes et l’État d’Israël.

Traduit de l’hébreu par Pascal Fenaux.

En février 1947, le gouvernement britannique transférait la question de la Palestine à l’Organisation des Nations unies. L’O.N.U. allait ensuite imposer un traitement du problème par le Conseil de sécurité en des termes identiques à ceux qui avaient guidé l’Administration britannique durant toute la période du mandat, c’est-à-dire en faisant de la mise sur pied de commissions d’enquête le meilleur moyen de relever le défi d’une solution à la question de la Palestine. Onze États membres de l’Organisation furent appelés à nommer les délégués du Comité spécial des Nations unies sur la Palestine/Eretz-Israël, l’U.N.S.C.O.P. Malgré une composition pluraliste, les démarches du Comité furent en coulisses fortement marquées du sceau de la délégation américaine et des motivations russes. Malgré le commencement de la guerre froide entre les deux blocs, il se fait que, sur la Palestine, les positions des deux grandes puissances n’étaient pas très antagoniques.

Les membres de l’U.N.S.C.O.P. étaient dépourvus de toute expérience sur le Moyen-Orient en général et sur la Palestine en particulier. Lors de leur première session de travail, ils durent vite prendre la mesure de la situation politique complexe de la Terre sainte. Parmi les dirigeants des deux camps en présence, ce sont les « faucons » qu’ils convièrent à New York pour exposer leurs griefs et défendre leurs positions. Abba Silver Hillel représentait les sionistes, tandis que Henri Cattan et Djamal Al-Husseini représentaient les Palestiniens. Si Cattan s’efforça de convaincre les membres du Comité que leur rôle se bornait à apprécier la légalité, la validité et la moralité de la déclaration Balfour, Silver évoqua surtout l’apport du judaïsme à la civilisation et demanda au Comité de doter les Juifs d’un État. Pour Silver, l’U.N.S.C.O.P. devait accepter comme une évidence le fait que le peuple juif, comme tout autre peuple doté d’une identité nationale propre, avait à tout le moins droit à un État. De son côté, Cattan exigeait la création d’un État arabe sur toute la Palestine. Ce fossé que les Britanniques, en trente ans, n’étaient jamais parvenu à combler, le Comité entendait le combler.

Une U.N.S.C.O.P. acquise à la thèse sioniste

Avant de fouler le sol de cette terre déchirée, les membres de la délégation rencontrèrent les délégués des deux superpuissances. Ces derniers, ne cachant pas leur soutien à la position sioniste, laissèrent entendre que la partition du pays en deux entités était la meilleure solution au conflit. L’été 1947, les commissaires arrivèrent en Palestine et commencèrent immédiatement leurs entretiens.

À New York, Henri Cattan avait déjà eu l’occasion d’expliquer au Comité qu’il n’était pas nécessaire de se rendre en Palestine, tant il était évident que l’U.N.S.C.O.P. avait déjà pris parti pour les Juifs. Aux yeux de Cattan, la visite du Comité signifiait que la position des sionistes sur l’avenir du pays était aussi valide que celle des Palestiniens. Cattan, à l’instar des autres membres du Haut-Comité arabe [1] et des États membres de la Ligue arabe, estimait que la légitimité des droits arabes sur la Palestine ne devait souffrir aucune discussion. En tant que représentant des Palestiniens, Cattan accepta seulement de rechercher les modalités à même de faire cohabiter ce droit avec la présence juive en Palestine. Pourtant, lorsque le Comité se rendit en Palestine, il fut boycotté par les Palestiniens. A posteriori, les historiens palestiniens affirment que les dirigeants palestiniens d’alors ne savaient que trop bien quelle serait en définitive la teneur des conclusions de l’U.N.S.C.O.P. Cette vision des choses n’est pas dépourvue de logique. Constituée de délégués américains et britanniques, une précédente commission d’enquête sur la question palestino-eretz-israélienne avait déjà donné un certain aperçu de la solution qui serait privilégiée par la communauté internationale. La commission angloaméricaine avait ainsi établi un lien direct entre le sort des survivants de la Shoah et celui du yishouv [2] en Palestine.

Désormais, des acteurs qui, par le passé, avaient témoigné de leur sympathie envers la thèse palestinienne, ne pouvaient plus ne pas tenir compte de la Shoah, ni ignorer la nécessité de trouver un refuge pour les survivants. La commission anglo-américaine avait suggéré que la solution la plus convenable au problème des Juifs déplacés était de les implanter en Palestine. Cette commission, à l’instar de l’U.N.S.C.O.P., n’avait pas pris la peine d’évaluer sérieusement l’attachement des personnes déplacées au sionisme. Ils étaient imperméables au fait que la majorité des déplacés ne désirait pas s’installer en Palestine mais plutôt émigrer aux États-Unis. Seulement, l’efficacité de la propagande sioniste et la vague d’émotion suscitée par la Shoah eurent pour effet que la volonté des personnes déplacées ne fut absolument pas prise en compte. Par ailleurs, une question qui ne fut jamais abordée, c’était le lien établi par les responsables sionistes entre le sort des Juifs de la diaspora et le sort du yishouv de Palestine. De même, la position des courants juifs non sionistes n’eut jamais voix au chapitre.

Incohérence palestinienne et parrainage arabe

Avec le recul, on peut estimer que si les Palestiniens s’y étaient associés, la démarche de l’O.N.U. aurait pu déboucher sur d’autres résultats que ceux présentés par l’U.N.S.C.O.P. et que les membres de la délégation auraient pu se laisser convaincre de la justesse des positions palestiniennes. Mais il semble que les dirigeants palestiniens aient manqué de ce pragmatisme qui caractérisait le mouvement sioniste depuis 1882. Toutefois, quand bien même se fussent-ils montrés pragmatiques, ces dirigeants auraient dû néanmoins se mesurer au défi moral posé par la Shoah.

Via les ondes de la radio officielle, le Comité des Nations unies invita les dirigeants locaux à venir lui soumettre leurs points de vue. Durant tout son séjour, aucun officiel palestinien ne vint exposer ses griefs devant l’U.N.S.C.O.P. En désespoir de cause, le Comité se tourna, non sans hésitation, vers les diplomates arabes basés à Jérusalem. Des rapports de l’U.N.S.C.O.P., il ressort que certaines dépositions palestiniennes furent enregistrées, donnant l’impression d’une enquête équilibrée. Mais, si les positions palestiniennes étaient connues d’une partie des délégués, peu d’entre eux traitèrent sérieusement les arguments juridiques et politiques avancés par les Palestiniens.

Tout autre fut l’attitude des dirigeants du yishouv. Leur attitude positive contribua fortement à faire pencher le Comité en faveur des thèses sionistes, une évolution qui n’allait que prendre de l’ampleur avec l’affaire de l’Exodus et la visite des camps pour personnes déplacées en Europe. Mais, comme on l’a dit, l’attitude négative des Palestiniens à l’égard du Comité pesa d’un poids tout aussi déterminant. Les membres de l’U.N.S.C.O.P. eurent en fait l’impression qu’il n’existait pas de véritable position palestinienne cohérente. À un tournant si décisif dans l’histoire de leur mouvement national, les Palestiniens eurent toutes les peines du monde à s’unir et à adopter une position homogène. En outre, les dirigeants palestiniens préférèrent laisser l’initiative politique à la Ligue arabe. Ce fait historique était sans précédent. Dans les années trente, ces mêmes dirigeants arabes avaient contre carré le combat politique des Palestiniens [3]. À partir de 1945, ce fut le comité politique de la Ligue arabe qui mena la démarche diplomatique arabe, le plus souvent sans se coordonner avec le Haut-Comité arabe palestinien. L’U.N.S.C.O.P. en fournit encore un exemple. En ne boycottant pas les travaux du Comité, la Ligue arabe donna aux représentants de l’O.N.U. l’illusion qu’ils avaient réussi à enregistrer les positions des deux parties du conflit.

Le leurre du conflit israélo-arabe

C’est pourquoi, lorsqu’il éclata définitivement avec le départ des Britanniques de Palestine, ce conflit allait être interprété par l’O.N.U. et les grandes puissances comme une lutte militaire et diplomatique entre le monde arabe et l’entité juive, et non comme une confrontation entre sionistes et Palestiniens. En juillet 1947, les représentants irakiens, saoudiens, syriens, libanais, égyptiens et yéménites rencontrèrent les membres de l’U.N.S.C.O.P. à Beyrouth. Les diplomates arabes découvrirent aussitôt que seul le commissaire indien, sir Abdel Rahman, défendait une position pro-arabe. Il ne pouvait s’ensuivre qu’un dialogue de sourds. Il apparait en outre que même Abdel Rahman eut toutes les peines à soutenir une position arabe qui refusait toute représentation politique aux Juifs de Palestine, exigeait l’arrêt immédiat de l’immigration juive et de l’achat de terres par l’Agence juive et, enfin, revendiquait un État arabe sur toute l’Eretz- Israël mandataire. Il est difficile d’admettre que les représentants arabes, essentiellement des ministres des Affaires étrangères, ont accordé l’importance requise aux travaux de l’U.N.S.C.O.P. Du journal d’un des délégués arabes ayant participé à la rencontre de Beyrouth, le futur ministre syrien des Affaires étrangères, Adel Arslan, il ressort que le seul souci des délégués arabes était de deviner les projets secrets de leurs adversaires respectifs dans le monde arabe.

À la grande joie de l’émir Abdallah, le souverain de Transjordanie, le Comité accepta de le considérer comme une escale séparée lors de son séjour dans la région. Abdallah avait refusé de se joindre à la rencontre de Beyrouth, argüant de ce que son pays n’était pas membre des Nations unies. En réalité, Abdallah était en pleine négociation sur la partition de l’Eretz-Israël post-mandataire entre lui et les Juifs et ne ressentait pas le besoin de se joindre à une initiative arabe globale [4]. Cette faille remarquable au sein du camp arabe n’allait pas peu contribuer à donner aux membres de l’U.N.S.C.O.P. une impression négative des Palestiniens, à un moment où il était amené à trancher le sort de la Palestine.

Le partage et la tentation de l’expulsion

Après avoir visité les camps de personnes déplacées en Europe, le Comité revint à Genève et décida de présenter deux rapports à l’Assemblée générale. Le rapport de la majorité recommandait la partition de la Palestine, tandis que le rapport de la minorité, calqué dans une certaine mesure sur la position arabe, recommandait la création d’un État arabe en Palestine englobant une forte minorité nationale juive.

Le rapport de la majorité décrétait la partition géographique de la Palestine en deux États, arabe et juif, et appelait à l’internationalisation de Jérusalem. Cette carte transférait aux sionistes 55 % du territoire palestinien, 407 000 Palestiniens [5] devenant par là citoyens d’un État juif regroupant 498 000 Juifs. Nombreux sont les historiens, moi y compris, qui estiment que le caractère binational de l’État juif proposé n’a pu que renforcer les prédispositions de l’Agence juive à profiter de la guerre pour procéder à une expulsion massive des Palestiniens. En effet, les membres de l’U.N.S.C.O.P., conscients des problèmes causés par la structure démographique, expliquèrent que leur recommandation d’union économique entre les deux États aplanirait les différends nationaux ou réduirait les tensions entre les communautés nationales. Le rapport prévoyait également que la politique d’immigration juive fut coordonnée avec les autorités de l’État arabe de Palestine.

Lorsque le rapport principal fut publié, en septembre 1947, le monde arabe ne fut pas particulièrement surpris, tant ses conclusions étaient prévisibles. Il apparait pourtant que la partie palestinienne en tira une leçon : le boycottage des travaux de l’U.N.S.C.O.P. se révélait avoir été une grave erreur. C’est ainsi que, au début de septembre, le Haut- Comité arabe envoya un délégué à l’O.N.U., la fin de ce même mois témoignant d’une désormais plus grande implication des Palestiniens dans les travaux de l’U.N.S.C.O.P. Cependant, le gouffre entre les intentions de l’O.N.U. et les idéaux palestiniens n’avait jamais été aussi profond. La délégation palestinienne rejeta les deux rapports, qualifiant même de partage déguisé le plan présenté par la minorité. Les diplomates arabes étaient moins hostiles et étaient de toute façon très divisés sur la question palestinienne. Ils virent dans le plan de la minorité un moindre mal et défendirent son adoption par l’Assemblée générale. Parallèlement, la Ligue arabe tenta de formuler une ligne diplomatique plus cohérente et de proposer une alternative politique. En octobre 1947, les Irakiens tentèrent d’associer les Saoudiens à une initiative commune à l’adresse des États-Unis, afin de postposer les débats de l’Assemblée générale. Il semble que les Irakiens craignaient déjà qu’il ne fût plus possible d’infléchir des débats qui penchaient déjà en faveur d’une partition de la Terre promise.

A posteriori, il apparait que la décision arabe de se battre uniquement en faveur du plan de la minorité cachait de profondes divergences. S’ils ne s’étaient pas associés à l’élaboration de la carte de la partition, certains d’entre eux n’y étaient pour autant pas totalement défavorables. Il n’en reste pas moins que la résolution 181 fut préparée sans aucune implication arabe. En outre, quatre jours avant le vote décisif de l’Assemblée générale du 29 novembre 1947, une lutte s’engagea autour de l’adoption d’une résolution alternative recommandant l’adoption d’un délai supplémentaire censé permettre aux Nations unies de statuer de la validité de l’idée du partage. Mais, dès lors qu’ils n’avaient pas participé aux préparatifs du plan de partition, les diplomates arabes n’avaient aucune conscience du rapport de forces entre partisans et adversaires de la partition. Ce n’est que la veille du vote que le camp arabe comprit qu’ils devrait se battre pour éviter son adoption. Le représentant irakien, Fadl El-Djemali, demanda la constitution d’un comité supplémentaire pour statuer de la question palestinienne. À un moment où les Palestiniens avaient besoin de soutiens plus décisifs, El-Djemali se contenta de parler en leur nom. Zoulfikar Khan, représentant du Pakistan et juriste de réputation mondiale, renonça à prendre la parole à cause du conflit interne entre délégations arabes, lesquelles ne parvenaient pas à s’entendre sur le nom de celui qui prendrait la parole à la tribune. L’Agence juive prit connaissance de ces divergences de la bouche d’un informateur qui avait participé aux réunions des délégations arabes. Dans ces conditions, l’Agence juive eut les coudées d’autant plus franches pour convaincre les autres délégations de ne pas retarder les débats préparatoires au vote.

Pour autant, le soutien de l’Assemblée générale au plan de la majorité ne fut pas si facile à obtenir. De nombreux États membres se montrèrent hésitants et, lorsque la contre-proposition fut soumise au vote, elle obtint un nombre identique de voix. Une majorité ne se dessina qu’à la suite d’énormes pressions américaines sur les hésitants, ainsi que d’intenses pressions juives américaines sur quelques États récalcitrants disposés à voter le plan de la minorité de l’U.N.S.C.O.P. Ces pressions furent exercées par le biais du Congrès juif mondial, Léon Blum étant embauché pour changer la position de neutralité affichée par la France, et Harvey Firestone, un homme d’affaires juif américain propriétaire d’une usine de pneus, étant chargé de convaincre le gouvernement libérien, son principal fournisseur de matière première. De son côté, le Congrès américain persuada douze des vingt États sudaméricains membres des Nations unies.

La guerre, l’O.N.U. et le partage entre sionistes et hachémites

Après l’adoption du plan de partition, c’en fut fini des initiatives de paix des Nations unies à ce stade du conflit. La Ligue arabe proclama son intention d’empêcher par la force la partition, tandis que, dans le laps de temps qui s’écoula entre le vote du partage et la fin du mandat britannique, les Nations unies se laissèrent convaincre de la justesse de certaines revendications arabes. Non pas que l’O.N.U. reconnaissait leur validité morale et politique, mais l’éclatement d’une guerre civile en Palestine démontrait simplement que le plan de partage avait créé une situation de guerre qu’il était précisément censé éviter. Pourtant, le Haut-Comité arabe, à nouveau invité à faire entendre sa position, renoua avec la diplomatie du boycottage. Peut-être certains de ses dirigeants espéraient-ils que le monde arabe aurait les moyens d’empêcher l’application de la partition. Seul Abdallah poursuivit ses efforts pour trouver une issue politique au conflit et parvint, me semble- t-il, à s’entendre avec la partie juive sur un partage de la Palestine. Cette entente détermina largement l’issue de la guerre et servit de cadre aux positions du souverain jordanien lors des négociations de paix après la guerre. D’une façon ou d’une autre, malgré des hésitations américaines qui connurent leur apogée avec l’idée d’une tutelle internationale comme solution préférable à la partition, l’O.N.U. s’en tint finalement à la résolution du conflit par la partition grâce à l’aide du président Truman. L’Organisation ne voyait pas pour autant cette solution comme un point final et se montrait prête à poursuivre ses efforts pour résoudre le conflit, mais d’une façon qui allait pourtant amener les États arabes à entrer en guerre.

Un des faits les plus frappants de la guerre de 1948 est la disposition des Nations unies à lancer une initiative de paix dès le déclenchement des hostilités [6]. Les évènements postérieurs à ce retour des Nations unies sortent du cadre de cet article, mais on soulignera seulement que l’initiative de l’O.N.U., qui allait se poursuivre jusqu’à la fin de 1949, ne fut basée sur rien d’autre que l’idée de la partition. La partition géographique changea de forme. Alors que la résolution 181 donnait la majorité du Néguev à l’État juif et la majeure partie de la Galilée à l’État arabe [7], les Américains proposèrent d’échanger ces zones. Il faut voir dans cette proposition l’influence des Britanniques, lesquels accordaient la plus haute importance à une continuité territoriale entre l’Égypte et la Jordanie. Il y eut une autre évolution : la fermeté de l’engagement des Nations unies en faveur de l’idée d’État palestinien diminua, tandis que se renforçait sa disposition à reconnaitre l’annexion par la Jordanie de secteurs de la Palestine, soit une autre modalité d’application de la partition. Par ailleurs, si la communauté internationale demeura longtemps fidèle au principe de l’internationalisation de Jérusalem, la partition de facto de la ville entre la Jordanie et Israël encouragea une reconnaissance de cette nouvelle situation.

Évidemment, un nouvel élément devait toutefois être pris en compte dans toute initiative de paix, à savoir l’exigence de l’O.N.U. d’un retour inconditionnel des réfugiés palestiniens. À l’exception de l’Irak, les États arabes qui avaient combattu Israël acceptèrent ces nouveaux principes comme base de négociation, de même que les diverses instances de représentation des Palestiniens. Au sein du gouvernement israélien, seul le ministre des Affaires étrangères Moshé Sharett se montra prêt à répondre aux requêtes des Nations unies. David Ben Gourion refusa obstinément de négocier avec les États arabes ou avec les Palestiniens une quelconque résolution du conflit. Il chargea ses hommes de continuer à appliquer sur le terrain la partition du pays entre les Hachémites et les Juifs, un processus avec lequel il n’était pourtant pas en accord complet, attaché qu’il restait à l’idée d’annexer à Israël de nouveaux secteurs de la Cisjordanie.

[1Instance exécutive des Palestiniens créée en 1936 et dominée par le Parti arabe palestinien de la famille Husseini. Dispersé suite à la révolte de 1936-1939 et la guerre de 1948, il connaitra une éphémère résurrection à Gaza, dans les années cinquante, sous le nom de Gouvernement de toute la Palestine.

[2Littéralement « assise », « peuplement ». Terme définissant la population juive de Palestine. Avec l’avènement du mouvement sioniste et les débuts de l’immigration, ce terme désigne la communauté sioniste des colons.

[3De 1936 à 1939, les Palestiniens se soulevèrent contre les Britanniques et les colons juifs. Le soulèvement ne fut interrompu qu’après une lourde répression britannique et une pression des États arabes sur le Haut- Comité arabe palestinien.

[4En 1922, les Britanniques détachent la rive est du Jourdain du reste de la Palestine mandataire et y créent l’émirat de Transjordanie pour les besoins de la monarchie hachémite, chassée du Hedjaz par les Saoudiens.

[5Auxquels il faut ajouter quelque 83 000 bédouins semi-nomades.

[6En mai 1948, les Nations unies nomment Folke Bernadotte comme médiateur. Ses initiatives font l’objet des articles de Pascal Fenaux et Paul Delmotte.

[7Voir l’article suivant.