Les effets pervers d’une diminution progressive des allocations de chômage

Jacques Wels

Les chômeurs, des ânes qu’il faut faire avancer avec des carottes ? La réforme des allocations de chômage mise en œuvre par la ministre SP.a Monica De Coninck ne ressemble pas tant à une carotte qu’à un coup de pied au derrière des chercheurs d’emploi. Car, il faut bien l’admettre, devant, il n’y a rien ou pas grand-chose. La sanction sur une période de quatre ans via une dégressivité accrue des allocations ressemble davantage à une punition qu’à un encouragement à la recherche d’emploi. Pire encore, elle relève d’une injonction à accepter, si proposition il y a, des catégories d’emplois qui ne correspondent ni à la qualification du demandeur ni à ses aspirations éthiques.

Autrement dit, ce type de mesure, dans une période de crise, révèle une double aspiration des pouvoirs publics. D’une part, il s’agit en définitive de favoriser sans le dire les emplois précaires que ce soit en termes de durée (CDD, travail intérimaire, CDI rompus en période d’essai, etc.) ou de qualité (bas salaire, mauvaises conditions de travail, etc.). D’autre part, la mesure nourrira encore bien davantage et sur le long terme une forme d’armée de réserve du néocapitalisme ; dit autrement, une masse de chômeurs de plus en plus fournie et variée en termes de qualifications fera pression sur les travailleurs. Ces derniers, remplaçables et remplacés, en proie à une responsabilité toute nouvelle, vivront eux aussi cette nouvelle mesure comme un poids. Il ne faut pas l’oublier, affaiblir la couverture de l’assurance chômage, c’est modifier le sens et la forme même du travail en tant que tel.

Le début des années 2000 avait déjà marqué une première étape dans l’activation du comportement de recherche d’emploi. Dans le sillage des politiques anglaises et américaines, la Belgique s’était dotée, aux niveaux fédéral et régional, d’instruments destinés à activer les chômeurs et à punir les inactifs. Dix ans plus tard, la punition se généralise à l’ensemble de la population sans travail : actif ou inactif, le chercheur d’emploi se verra privé d’une partie de ses allocations sur un temps long, qu’il cherche ou pas du travail.

Flexibilité et sécurité

Les carrières professionnelles des travailleurs se lisent aujourd’hui sous l’angle de la flexibilisation du travail contre la sécurité sur le marché de l’emploi. Le passage d’un emploi à un autre est devenu un leitmotiv dans la formation d’une carrière (le temps de présence des jeunes dans un premier emploi s’est considérablement réduit) et l’État assure désormais un rôle de régulateur des transitions professionnelles. Dans cette perspective, il se positionne comme une sorte d’assureur — sur la base des cotisations tout de même — des temps intermédiaires entre un travail et un autre. Cette ambivalence entre sécurité et flexibilité sur le marché du travail a, par ailleurs, recouvert le doux mot de flexicurité, concept qui guide aujourd’hui, en grande partie, la stratégie européenne pour l’emploi.

Vers un conflit de génération

Mais, dans les étapes de leur vie, les individus, pour des raisons variées, connaissent également des périodes plus néfastes au cours desquelles la phase de sécurisation du parcours s’avère d’une importance capitale. Dès novembre, la barre sera fixée à cinquante-cinq ans. Après cet âge ou au bout de vingt années de carrière, les individus ne connaitront pas, contrairement aux autres classes d’âge, une dégressivité de leurs allocations. Un autre conflit attendra donc la société belge. Plus seulement entre travailleurs et chômeurs, mais entre générations. On aura affaire à un écart entre des générations nées avant 1957 (ayant donc plus de cinquante-cinq ans en 2012) et celles, malchanceuses à bien des égards, nées plus tard.

Sans entrer dans le détail, la pyramide des âges opposera d’un côté des individus ayant vu le jour au cours des Trente Glorieuses, aux qualifications scolaires reconnues, ayant connu un marché du travail non encore saturé (le plein-emploi) et très sécurisé et dont le retrait, par le biais des prépensions ou par l’intermédiaire d’une période de chômage, aura été facilité et, d’un autre côté, des générations formées, mais touchées de plein fouet par l’inflation et la dévaluation des diplômes, par la décroissance des taux d’emploi et des restrictions portées aux régimes de prépension et, c’est ici que la réforme prend sa place, par un délitement progressif des protections accordées par l’État social contre le risque de chômage. Il ne faut pas bien sûr idéaliser à outrance l’immédiate après-guerre (qui est une période de colonisation et durant laquelle les femmes n’ont que peu de droits), mais, par ces mesures, on atteint ici le noyau dur du salariat.

Le demandeur d’emploi, un produit

On verra poindre également une saturation en ce qui concerne les employeurs. Forcés de se diriger assez rapidement vers le travail, les chômeurs risquent d’embouteiller davantage des processus de recrutement déjà complexes. On risque, sur un temps long, de voir proliférer un réel système de consultance qui relèguerait, pour les entreprises, les ressources humaines à un organisme extérieur. La centralisation — en tout cas dans le cas bruxellois — de toutes les offres d’emplois vers les organismes de placement régionaux corrobore une délocalisation progressive des modes de recrutement vers des organismes externes privés et/ou publics (entreprises de consultance ou d’outplacement, entreprises d’intérims, agences régionales de placement, etc.). Cela revient à laisser moins de probabilité d’entrée dans l’emploi pour les travailleurs socialement défavorisés. Le rôle social de ces intermédiaires s’avérant jusqu’ici pratiquement impossible à réguler (malgré les rares fois où une volonté politique claire l’a promu), la rencontre de moins en moins directe entre employeurs et employés potentiels aura des effets et des modalités non maitrisées. Ces dispositifs posent l’inconvénient majeur d’envisager le recrutement comme une opération stricto sensu commerciale : le demandeur d’emploi, en ce sens, correspond à un produit dont la société demandeuse doit se satisfaire. Cette relation entraine, bon gré mal gré, une augmentation du palier des exigences et une mise en concurrence des expériences, des qualifications, des âges, des sexes et des origines ethniques.

Enfin, dernier effet — et non des moindres dans un pays aux compétences scindées — d’un point de vue institutionnel, les organismes de placement régionaux (VDAB, Actiris, Forem) vont se voir attribuer un rôle davantage ambigu qu’il ne l’a été jusqu’ici. Chargés jusqu’à aujourd’hui de coordonner les dispositifs de construction de parcours professionnels (via notamment de l’orientation vers des partenaires de formation), ils vont devoir assurer également contrôles et sanctions des demandeurs d’emploi, le rôle de l’Onem en matière d’assurance chômage étant considérablement réduit par la sixième réforme de l’État.

Régionalisation de fait

Mais il ne faut pas se leurrer, une régionalisation des compétences liées aux allocations de chômage et au placement dans l’emploi existe bel et bien depuis un certain temps. Chaque Région dispose en effet, depuis sa création, d’une marge de manœuvre considérable dans le traitement du chômage et des chômeurs. Il est intriguant de voir, par exemple, dans un seul et même pays, des organismes régionaux pratiquer du benchmarking afin d’analyser les bonnes pratiques des régions voisines et d’autres pays européens. Tout aussi étonnante, la fierté des Régions qui excluent le plus haut taux de demandeurs d’emploi de leurs droits (la Wallonie était en tête cet été et s’en est félicitée).

Sans parler, car on l’a beaucoup dit, du rôle majeur que joueront les CPAS (et autres organismes d’aide sociale) à l’avenir — et déjà aujourd’hui dans une moindre mesure — non pas seulement par rapport aux populations les plus précaires, mais bientôt par rapport aux demandeurs d’emploi qui ne pourront plus joindre les deux bouts et, dans la lignée de ce qui vient d’être dit, aux travailleurs également. Une localisation de l’action publique se donne à voir sur des échelles territoriales de plus en plus réduites, mais, il ne faut pas se leurrer, le champ d’action, depuis des années, ne se situe plus au niveau de l’État fédéral. Ce qu’il faut bien comprendre, c’est que la localisation de l’assurance-assistance aux personnes précaires correspond à un défaut de solidarité territoriale. Ce n’est plus tant en termes de Régions qu’il faudra envisager la pauvreté qu’en termes de bassins sinistrés.

Le problème, on le voit, va se poser sur ces quatre fronts. Cette mesure créera un certain nombre de méfaits par rapport à des acteurs divers qui ne sont pas tous, d’ailleurs, positionnés, au bas de la hiérarchie économique. Pour justifier la décision, la ministre aime à nous rappeler la comparaison européenne : dans cette vision, la Belgique sera encore le seul pays, même après la mise en œuvre de la mesure, à permettre — dans le seul cas des chefs de famille — des périodes d’allocation sans limite de temps (bien que les allocations de base plafonnent en dessous de celles dispensées par les pays scandinaves). La Belgique pour la tranche d’âge des quinze à cinquante-neuf ans reste dans une moyenne acceptable en termes de taux d’emploi et a fait preuve durant la fin de la première décennie du XXIe siècle d’une petite augmentation dont une majorité d’autres pays ne peut se targuer. Ce n’est donc pas tant, pour la ministre, les résultats qui comptent que d’appliquer des politiques européennes ; à une égalité de résultat s’est substituée une égalité de procédure : il s’agit donc bien davantage de limiter les dépenses de l’État (quand bien même l’assurance chômage s’avère être, dans ses fondements, une cotisation) que de limiter le non-emploi. Dans une période où le socialisme européen (mais pas seulement) table sur les politiques de croissance, voilà une belle contrevérité.

C’est plus du déplacement de la sécurisation des parcours professionnels dont il s’agit ici ; refouler hors des systèmes classiques de chômage des populations qui ne peuvent plus s’en sortir sans le système assurantiel. À cela on dira — et on le dit souvent — qu’un chômeur ne peut pas se voir rétribué à la même mesure qu’un travailleur. Cet argument est fallacieux et déplacé. Les chômeurs ne doivent pas payer le prix d’un marché du travail au sein duquel les salaires ont décru pour les bas niveaux de qualification et dont les modes d’entrée sont devenus précaires (stages, temps partiels, etc.) : s’il faut remettre un montant en cause, ce n’est pas tant celui des allocations que la rétribution du travail lui-même. Ce qui est choquant ce n’est pas tant que des sans-emploi vivent d’un minimum et puissent payer un loyer (ce qui devient par ailleurs de plus en plus complexe), mais bien que des travailleurs vivent au minimum et ne puissent plus « boucler » les fins de mois. C’est sur ce pan de la contradiction qu’il faut agir.

Un impact sur l’ensemble de la société

Enfin, il faut comprendre dans cette mesure ce qu’elle induit de tricherie de la part des usagers. Demain encore plus qu’aujourd’hui, il s’agira de sauver sa peau. Il faudra truquer le jeu. Ne plus se domicilier comme cohabitant, mais plutôt comme isolé pour toucher une allocation un peu plus large, travailler au noir, prendre quelque temps un emploi humiliant, avilissant et le quitter ou encore faire valoir une incapacité de travail de plus 33 %. Le jeu entrainera davantage de contrôle et des sanctions encore plus lourdes à la clé. Mais il faudra jouer. Il faudra trouver les recettes pour payer son loyer, pour manger, pour vivre, pour avoir une vie sociale correcte. Et on ne pourra pas blâmer ces comportements. La mise en place d’une telle politique ouvre une brèche qu’il sera difficile de fermer : ce n’est pas tant le chômage — c’est important de le comprendre — qui va être affecté et pas tant les chômeurs, mais bien la société dans son ensemble, le rapport social qui s’installe entre État et individus ou entre les individus qui risque d’être, sur un temps plus ou moins long, altéré.