Les défis de l’amélioration de l’efficacité de l’aide

Marc Poncelet

À l’instar des autres pays occidentaux, la coopération belge s’efforce depuis quelques années de traduire les principes de l’agenda de l’efficacité dans ses dispositifs sur le terrain. L’adoption de ces nouvelles manières de travailler n’est pas simple : elle exige une adaptation des structures de gouvernance des agences d’aide et l’apprentissage de nouvelles compétences par leur personnel. Qui plus est, le résultat de ces réformes demeure subordonné à des facteurs externes - capacité de gestion publique locale, crise économique, donateurs émergents, etc. - peu maitrisables par les acteurs belges de la coopération.

La coopération au développement n’est pas une idée neuve ! Mais l’aide au développement des pays occidentaux serait-elle en passe de changer complètement les termes de référence à travers lesquels on l’a conçue, mise en place et critiquée durant cinquante ans ? Ces deux propositions reflètent une tension très actuelle. Derrière les performances chiffrées et les indicateurs, derrière les nouveaux concepts qui prolifèrent à l’aune de l’expertise, des sommets et rapports innombrables, c’est sans doute une nouvelle grammaire officielle des rapports Nord-Sud qui émerge des mutations postcoloniales.

Disposant d’une coopération au développement et d’une voix historiques en ce domaine, « bailleur moyen » mais leadeur dans quelques secteurs et quelques régions, la Belgique a participé pleinement à la récente mutation du paradigme de l’aide. Elle l’a fait surtout en plaidant, dans la sphère de l’expertise internationale, en faveur de cette impérieuse réhabilitation et également à travers son aide multilatérale et les dialogues politiques sous-jacents. Jusqu’ici, la traduction de ce nouveau paradigme dans les dispositifs de coopération sur le terrain est moins évidente pour des raisons liées à ces terrains, mais aussi pour des raisons propres à son organisation en Belgique. Quoi qu’il en soit, cette dernière décennie indique que le référentiel normatif, les orientations stratégiques, les options méthodologiques de la coopération belge tout entière (y compris la coopération indirecte) devront trouver leur place dans un cadre foncièrement international qui active de nouveaux formats d’expertise et de production de la légitimité. Aujourd’hui, les enjeux politiques internes autour de la coopération belge, ses ressorts régionaux et communautaires semblent fortement « précontraints » par les mutations acquises du nouveau paradigme transnational de l’aide en gestation.

Un nouveau paradigme transnational pour la coopération belge ?

À la fin des années nonante, l’aide au développement était sous le double feu des libéraux (trade not aid) et de quelques souverainistes du Sud qui y voyaient une tutelle insidieuse, voire un adjuvant commercial —, mais elle était surtout mise en question par divers rapports qui épinglaient scandales, impuissances, compromissions avec des pouvoirs inacceptables, mais aussi des contre-performances massives (voir, par exemple, Naudet, 1999). Par ailleurs, l’humanitaire semblait devoir supplanter l’aide au développement dans l’imaginaire de la solidarité Nord-Sud. En Belgique, la coopération sortait d’une série de crises et d’échecs et mettait alors sur pied une agence d’exécution indépendante (1998, BTC-CTB) et une nouvelle loi sur la coopération dite alors « internationale » et non plus « au développement » (1999). Elle fixait de nouveaux objectifs et des problématiques transversales, de nouveaux partenariats avec les acteurs indirects. On était encore au seuil du réengagement en Afrique centrale.

Au niveau mondial où se confirmaient le décollage des nouveaux pays industrialisés et à l’opposé, l’effondrement africain, l’aide au développement sera réhabilitée à l’orée du troisième millénaire à partir de convergences au sein de ses acteurs dominants, dans une nouvelle doctrine que l’on peut dire « postlibérale ». Celle-ci, en prenant acte des échecs des programmes d’ajustement structurel et en incorporant de nouvelles thématiques issues de la mouvance du New Public Managment, a réussi à imposer à la plupart des acteurs de nouveaux termes de référence de l’aide au développement. Ceux-ci portent sur l’objectivation de la méthode de l’aide, sur la politique de l’aide, mais aussi sur le référentiel du développement lui-même… soit ses fondamentaux ou encore ce qu’on entend par là !

Depuis la proclamation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) par l’ONU au tournant du millénaire et leur succès pour sortir de la « fatigue de l’aide » des années nonante, cette triple dimension apparait clairement, tout comme elle apparait à travers la généralisation de la production des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (PRSP) dans les pays moins avancés depuis 1999, sous contrainte des institutions de Bretton Woods.

C’est donc bien au centre de ses institutions dominantes que s’est enclenchée à la fin des années nonante une vaste réforme du système d’aide internationale. L’aide a été relancée décisivement sur la base d’un nouveau consensus. Priorité à la lutte contre la pauvreté, à la nécessaire appropriation-responsabilisation par les pays partenaires, à l’engagement des bailleurs à relancer et améliorer la qualité technique et politique de l’aide (le « partenariat mondial » étant lui-même un OMD).

La déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide (2005) faisant suite à une série de réunions organisées par l’OCDE et réunissant plus d’une centaine de bailleurs bi- et multilatéraux et de pays en développement, a été un moment essentiel de mise à l’épreuve des grands et moyens bailleurs. À partir de cette réunion, la thématique de l’efficacité s’impose comme question clé de toute évaluation de l’aide et plus loin de sa légitimation. L’aide vise à réduire la pauvreté, ce qui est censé contribuer au développement ou en tout cas, à celui que l’on est prêt à soutenir au Sud dans un monde global et lourd de nouveaux périls.

Les principes de la déclaration de Paris sont l’appropriation (par les pays partenaires), l’harmonisation des interventions des bailleurs, l’alignement (sur la politique et les systèmes du pays hôte), l’orientation vers les résultats et la responsabilité mutuelle. Ces engagements ont encore été confirmés dans le Programme d’Action d’Accra (Accra Agenda for Action – AAA) issu du forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide organisé en 2008. En pratique, ces principes se concrétisent par l’appui conjoint des donateurs aux stratégies de développement des pays récipiendaires à travers des processus coordonnés par ce pays lui-même, et le recours accru à des modalités de financement utilisant les systèmes de gestion nationaux. Dans une note très récente, la coopération belge qui s’interroge sur la trop lente progression vers la réalisation des OMD, annonce qu’elle maintient son effort qui vise principalement à accroitre l’efficacité de l’aide [1].

À l’instar de ce qui s’est passé dans les universités européennes à travers le processus dit « de Bologne », de sommets de « haut niveau » en réunions d’experts, sans oublier les exercices d’évaluation par les pairs [via le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE], cette doctrine s’est trouvé un référentiel conceptuel et un cadre normatif. Elle s’est dotée d’un certain degré de contrainte à laquelle échappent cependant des bailleurs bilatéraux ou privés parmi les plus puissants.

La Belgique, qui à cette époque voit son aide retrouver une croissance significative, en particulier en Afrique centrale, adhère activement à ces principes. Elle avait inscrit dans une loi de 2002 l’objectif des 0,7% à atteindre au plus tard en 2010 [2]. Elle s’engage à davantage de concertation avec les autres bailleurs actifs où elle est, à s’aligner sur les priorités des pays partenaires et à recourir à leurs outils de planification dans un esprit d’appropriation, de pérennité et de responsabilisation. Elle annonce une gestion axée sur les résultats.

Les pouvoirs publics du Sud : maitres d’œuvre de leurs politiques ou cogérants de politiques sociales globales

Certes, le nouveau paradigme donne à penser qu’une bonne aide (une aide difficilement contestable) serait à tout le moins une aide bien gérée, dont on peut rendre des comptes (accountability) aux citoyens des pays donateurs mais aussi récipiendaires. Mais ce serait sous-estimer la portée de ce nouveau paradigme car la coalescence des thématiques telles que « participation », « appropriation » (ownership) et « partenariat » formant désormais une idéologie généralisée, a introduit en force du côté des partenaires du Sud de nouvelles conditionnalités de bonne gouvernance publique, d’ouverture (relative) aux organisations de la société civile (OSC) locales, à la thématique du genre et aux droits de l’homme. Cette réhabilitation des pouvoirs publics des pays les plus pauvres a eu comme contrepartie et « garantie », l’imposition plus ou moins heureuse de réformes dans leurs administrations (gestion axée sur les résultats), leurs systèmes budgétaires, leurs institutions publiques (décentralisation, indépendance de la justice et systèmes de concertation avec les OSC). Ces pays se sont trouvés sommés de se doter de politiques publiques antipauvreté !

Donner plus d’initiative et d’autonomie aux « pays cibles », aux « autorités locales », suppose qu’un dialogue politique sur les objectifs de l’aide puisse convaincre les donateurs de l’existence d’une sorte d’« endossement » par le pays cible de la logique d’aide à travers un effort objectivable d’engagement et de coordination. La coopération belge a insisté sur l’importance de ce dialogue politique avec le partenaire. Dans maints cas africains où se concentre à nouveau l’aide belge, nombre de ces efforts ont été fortement « assistés ». Des politiques publiques y ont bien dû être « produites », voire « inventées » sous l’empire de ce nouveau paradigme de l’aide renaissante (Burundi, RDC) [3]. Les outils de planification n’ont pas toujours suivi ! On admet aujourd’hui que l’appropriation de cette nouvelle exigence d’appropriation est loin d’avoir été active et enthousiaste parmi beaucoup de gouvernements de pays fragiles ou rentiers de l’aide.

Enfin, bouclant la logique du nouveau paradigme, mais illustrant peut-être aussi ses limites, les concepts d’aide budgétaire sectorielle et d’aide budgétaire (tout court) qui ont été largement discutés comme aboutissements du nouveau paradigme, se sont rapidement heurtés à de sérieuses résistances, en particulier dans les « États fragiles », mais aussi parmi les bailleurs. C’est au plus l’aide budgétaire sectorielle qui est à l’horizon contemporain de la coopération belge.

En ce qui concerne les bailleurs et partenaires techniques qui se concertent effectivement davantage, le terme « cohérence » est devenu indissociable de celui d’efficacité et supplante même ce dernier dans les débats internes, dès lors qu’il s’agit par exemple de redéfinir les rôles des différents acteurs belges. La coopération belge, signataire de la déclaration de Paris (DP) et de l’AAA, est également engagée par les orientations élaborées par l’Union européenne en matière d’aide. Afin de limiter le nombre de partenaires par secteur, et donc de réduire les couts de transaction de l’aide, l’Union européenne a adopté un Code de conduite sur la division du travail dans la politique de développement, qui préconise que la Commission et les États membres se concentrent dans deux ou trois secteurs au plus par pays cible — ce qui implique d’« abandonner » des anciens secteurs de coopération et est mal perçu du côté de certains bailleurs, comme du côté de certains « aidés ». La Direction générale de coopération au développement (DGCD) a elle-même élaboré en 2007 un Plan pour l’harmonisation et l’alignement de l’aide (Plan H&A) qui ne concerne toutefois que la coopération gouvernementale bilatérale. Néanmoins, un accord politique a été conclu entre le ministre fédéral de la Coopération au développement et les universités flamandes et francophones pour réformer la coopération universitaire au développement dans le sens d’une cohérence selon les pays-cibles (qui seraient largement ceux de la coopération gouvernementale). Le contrôle administratif et financier de l’administration pourrait être assoupli sur la base de ces programmes-pays privilégiés, en contrepartie d’une référence croissante aux principes de la déclaration de Paris et d’une limitation des secteurs et pays d’intervention. Malgré un accord en 2009, la discussion semble encore en cours dans les fédérations d’ONG qui ont été amenées à entrer dans des logiques de programmes depuis plusieurs années et qui s’interrogent sur leur rôle et le rôle de leurs partenaires dans le cadre de la DP/AAA. D’une certaine manière, la coopération gouvernementale belge qui perd de fait, sur le terrain, une certaine autonomie d’action du fait de ses engagements autour de la déclaration de Paris, entend jouer de l’exigence de « cohérence » pour renégocier les termes de référence de ses partenariats internes. On sait que le monde des ONG belges s’est concentré et professionnalisé depuis vingt ans, mais il reste largement dépendant des financements publics, sans être le plus choyé durant ces dernières années de relance de l’aide.

Les implications et traductions du nouveau paradigme dans la coopération belge

En signant la déclaration de Paris, les agences de coopération ont pris une série d’engagements qui ont des implications importantes quant à leur façon de travailler. Ces engagements redoublent certaines tendances déjà constatées auparavant. Vu le format de la coopération belge et son histoire politique et institutionnelle, le débat a tendance à s’exprimer sur des questions de concentration. Limiter le nombre de pays et, dans ceux-ci, limiter le nombre de secteurs (deux selon le code européen de bonne conduite) suppose donc aussi d’entrer dans les procédures de délégation à certaines agences de pays européens. Dans l’idéal, la plus grande partie de la coopération ainsi concentrée devrait passer par les programmes indicatifs de coopération (PIC), ce qui n’est toujours pas le cas et pose parfois des problèmes de programmation lorsque précisément c’est le cas ! (PIC de la RDC « qui traine » alors qu’il vise un engagement massif sur des problématiques et zones nouvelles). L’engagement pris, en outre en RDC, pour programmer l’essentiel de la coopération via les PIC sur douze ans au moins donne une idée de l’importance des enjeux !

Tableau 1 : Évolution de l’APD belge par type d’aide entre 2004 et 2008
millions d’euros 2004 20052006 20072008
Total DGCD721,24 847,16 834,55 848,001.089,08
Dont :
Coop. gouvernementale
150,67 198,03 206,95 214,04 269,40
Coopération non gouvernementale 173,92 187,37 187,04 187,72 193,25
Coopération multilatérale 303,27 371,10 334,66 331,10 474,71
Fonds belge de survie 20,00 20,00 27,50 30,00 33,64
SPF Affaires étrangères (hors DGCD) 76,99 83,40 88,64 89,55 100,74
Autres sources officielles 375,64 641,16 650,44 487,80 464,43
Total APD belge 1.173,86 1.571,72 1.573,63 1.425,35 1.654,26
% APD belge/revenu national brut 0,41% 0,53% 0,50% 0,43% 0,48%

Source : Site internet de la DGCD

D’autres défis sont moins discutés, mais tout aussi importants sinon davantage, en particulier le respect du leadeurship des pays récipiendaires et l’alignement sur leurs politiques (sectorielles et globale) de développement, l’obligation de coordination entre bailleurs, l’utilisation des systèmes nationaux de programmation (et donc le respect du calendrier budgétaire du pays partenaire), de financement (procédures nationales de gestion des finances publiques, éventuellement à travers des fonds communs ou de l’appui budgétaire) et de rapportage, suivi et évaluation (participation aux missions conjointes de suivi et aux revues sectorielles, utilisation des indicateurs de performance et des rapports nationaux, évaluations conjointes). L’ingénierie de programme s’est considérablement développée autour des exigences de partenariat, de programmation et de coordination.

Cette nouvelle façon de travailler — qu’on appelle généralement « approche programme » — n’est pas exempte de dilemmes, par exemple celui de concéder parfois à la qualité ou à la rapidité des interventions pour respecter les processus nationaux, et elle se heurte à une série de contraintes administratives et institutionnelles liées notamment à la non-maitrise des interventions par les bailleurs et à la non-traçabilité des fonds en cas d’appui budgétaire. En outre, elle requiert idéalement une adaptation de la structure de gouvernance des agences de coopération qui devrait permettre, autant que possible, la décentralisation de la prise de décision, afin de pouvoir s’adapter aux processus et évolutions des pays partenaires. Cette recommandation régulière du CAD/OCDE à la Belgique en matière de décentralisation vers les bureaux locaux de la coopération dans les pays cibles ne semble pas destinée à rencontrer un grand succès.

De manière plus subtile, au-delà de ces implications « de premier ordre », la mise en œuvre de l’agenda pour l’efficacité de l’aide signifie en fait que les agences de coopération doivent endosser un rôle nouveau : plutôt que de se positionner comme fournisseurs de services aux populations des pays du Sud, elles sont désormais appelées à se retirer de ce genre d’intervention directe pour se réorienter vers le renforcement des capacités institutionnelles des États — voire de la société civile et du secteur privé — des pays partenaires, afin que ces derniers puissent eux-mêmes opérationnaliser et améliorer leur offre de services publics au profit de leurs populations. L’appui au développement des capacités est un métier différent de celui de la gestion de projets de développement, qui nécessite des compétences nouvelles dans le chef du staff des agences de coopération. Celui-ci (tant au siège que sur le terrain) doit en effet maitriser non seulement des compétences thématiques, mais aussi des compétences plus globales en termes de gestion budgétaire, de processus politiques et de compréhension des grands enjeux stratégiques des secteurs appuyés. Les assistants techniques, plus particulièrement, devraient désormais jouer davantage un rôle de facilitateurs, d’agents de changement et de formateurs, que de gestionnaires de projet — ce qui requiert des compétences plus « politiques ».

Bailleur hier « moyen », mais influent, la coopération belge reste clairement mobilisée par ses principaux engagements récents sur les OMD, la DP/AAA et ses engagements européens. Il ne fait pas de doute cependant que divers éléments viendront donner à leur traduction un visage assez différent de celui que dessinent les grands principes.

Parmi ces éléments, et outre les incertitudes sur l’avenir des institutions publiques, il faut compter des facteurs internes assez pesants : la contrainte que fait peser la Cour des comptes sur l’hypothèse de décentralisation des engagements ; la coordination entre les engagements politiques et l’exécution de la coopération sur le terrain, en outre avec la BTC-CTB dont une partie importante gère encore des projets (voir étude Ecorys & South Research 2006) ; le décalage assez impressionnant entre les débats menés sous l’empire de ce nouveau paradigme, d’une part, et notre culture politique en matière de coopération ainsi que les représentations des contribuables, d’autre part [4] ; les habitudes administratives de travail d’un personnel spécialisé dont le nombre diminue et qui est divisé entre cabinet et administration ; les nouvelles formes de contractualisation encore en travail avec les acteurs indirects de divers niveaux qui supposent un leadeurship stratégique plus affirmé et clair pour tous les partenaires.

On soulignera enfin les principaux facteurs externes : la concentration d’une partie importante de l’aide belge dans des pays dont les capacités de gestion publique sont considérées comme faibles ; les conséquences de la crise qui conduisent à réaffirmer des priorités dans les secteurs productifs, et en particulier agricole, hier fort délaissés ; l’intervention croissante de nouveaux partenaires comme la Chine évidemment, mais aussi le Brésil, ou encore les fonds spécialisés dont les logiques sont tout autres et offrent des alternatives aux pays cibles ; last but not least, un informateur particulièrement bien informé nous disait percevoir dans les débats européens de haut niveau une « aid effectiveness fatigue » tant beaucoup d’agences, fussent-elles les mieux intentionnées, éprouvent aujourd’hui de réelles difficultés à faire fonctionner les grands principes dans leurs programmes concrets de coopération !

[1Pour une analyse des insuffisances dans l’atteinte des OMD en 2015 et des limites des OMD eux-mêmes, voir A. Zacharie, CNCD, 2010.

[2Objectif que le gouvernement annonce atteindre encore cette année comme aide totale de la Belgique. On peut mettre en discussion certaines formules de comptabilisation mais la formule générale n’est pas contestée par le CAD/OCDE.

[3Ainsi le Document de stratégie de la croissance et de la réduction de la pauvreté (DSCRP) actuel de la RDC, dont la réalisation a été très couteuse, est largement considéré dans les milieux de la coopération à Kinshasa comme ayant eu un intérêt principalement politique, mais peu utile en termes de pilotage des efforts de reconstruction.