L’État fédéral en proie à l’État-service : sociologie d’un séparatisme

Jacques Wels

En 1989, la Région bruxelloise naissait. À peine majeure, l’herbe coupée sous le pied, voilà son existence contredite, réduite pour certains à une entité n’ayant pas valeur de Région. Rien n’est encore acté, certes, mais les bribes d’un débat sur la refonte des compétences et la capacité des Régions donnent à penser le pire — ou le meilleur, pour certains. On ne reviendra pas ici sur le nombre de jours qui séparent les élections de la formation d’un éventuel gouvernement, pas non plus sur le champ d’action de plus en plus large d’un gouvernement transitoire qui ne s’est jamais senti aussi bien dans son rôle.

Reste que les faits sont là, à peine caricaturés : les élections ont mis au premier rang un parti socialiste (première formation du pays, comme aime à le rappeler son président) pour le Sud et le centre du pays et une NV-A, surprenant les urnes, au Nord. Le premier, mis à part quelques trublions, se fera l’apôtre du fédéralisme « de papa », quelques évolutions comprises, la seconde, par contre, sortira de son chapeau un fédéralisme de coopération entendu comme une autonomisation des Régions sur des matières naguère nationales. L’histoire de notre pays connait pour corolaire ces préoccupations : à une ligne du temps politique, la Belgique doit s’adjoindre, en parallèle, une ligne du temps institutionnel. De Communautés en Régions, tous les partis des différentes majorités et tous les peuples de notre pays se sont vus un jour confrontés à de telles redéfinitions. Mais comment expliquer qu’aujourd’hui un parti de droite s’en prenne aux compétences de l’entité fédérale alors que la majorité des partis francophones, en ce compris le PS, n’y ont accordé avant les tumultes que peu d’attention ?

L’État social actif

Notre réponse à cette interrogation, somme toute banale, ne prétend pas à l’exhaustivité, mais davantage à donner un cadre conceptuel différent. Il faut pour cela revenir sur les préceptes de l’État social actif. Dans cette nouvelle configuration du social, apparue à la fin des années quatre-vingt et essentiellement impulsée par des partis de gauche (Clinton, Blair, Mitterrand et une coalition arc-en-ciel, ici), la proximité d’avec le citoyen était devenue chose essentielle, il fallait être proche de lui et, par là, il fallait que lui aussi se rapproche de l’État : plus question de laisser quiconque en dehors de sa sphère (c’était le principe du revenu minimum d’insertion — RMI), de conserver des inactifs (c’est le principe du revenu de solidarité active-RSA, récent successeur du RMI et d’Actiris, successeur de l’Orbem). Mais si la naissance de la troisième voix s’inscrit dans le sillage des partis socialistes européens, ses outils ont été les carburants des partis de la droite flamande à tendance régionaliste, voire séparatiste (de coopération, certes). Pour creuser cela, réfléchissons seulement à deux axes : le chômage et les politiques « sida ».

Dans le cas du chômage, il faut rappeler que le paiement d’allocations (Onem) est une compétence fédérale, mais que la mise à l’emploi relève des compétences régionales d’organismes territorialisés (Actiris à Bruxelles, le BVBA en Flandre et le Forem en Wallonie). Dès lors, le ciblage des individus devant être « activés » et, plus encore, l’évaluation des dispositifs locaux contribuent à dessiner des visages de chômeurs différents entre les Régions. Comment, dans cette configuration, imaginer des prestations égales lors même que la création politique du chômage comme catégorie est distincte ? Dit autrement, comment des réalités d’emploi prises en compte dans des cadres institutionnels différents peuvent-elles laisser transparaitre la figure d’un chômeur belge ? Le chômeur sera wallon, bruxellois ou flamand. Sa mise à l’emploi se fera par des processus différents, certes convergents, via ce que Lipsky appelle les street level bureaucrats, en contact direct avec les usagers. Lors même qu’une majorité (pas toutes !) d’informations est transmise à l’Onem dans le cas, par exemple, des sanctions, que les trois organismes se concertent dans leur action, l’État social actif, dans ses procédures, scinde la Belgique en trois. Et, si tant est que la finalité soit le suivi davantage individualisé des demandeurs d’emploi, si tant est que le but soit d’adapter les procédures au terrain, il reste que des réalités différentes se sont creusées, que des visages différents du chômage, mais aussi de la précarité ont été transmis aux institutions fédérales.

Des visages différents

Dans un social émietté, il est déjà difficile de faire tenir une Région : chaque antenne a son public, chaque public est diamétralement opposé. N’est-il pas, dès lors, plus difficile de faire tenir un pays ? Aux grands maux, les grands remèdes : il ne faut plus faire tenir le pays. Devant des réalités politiques diverses, la conclusion ne peut être que la divergence d’opinion. Comment comprendre une réalité que l’action sociale ne saisit plus dans son ensemble ? Il en va de même dans le cas des politiques sida. Si tant est que, pour le dire vite, le financement du curatif reste une matière fédérale, comment penser le secteur préventif délégué aux Communautés ? Quelles confrontations, quelles collaborations peuvent être mises en place dans un tel contexte, mais surtout, quel public se dessine en filigrane à travers le travail de terrain ? La bureaucratie semble ici un prisme de lecture intéressant. À une bureaucratie wébérienne fortement normée et garante de la stabilité de l’État a succédé, à la suite des nombreuses critiques, un État de service. Le bureaucrate ou parfois même les travailleurs sociaux ont vu dans le même temps leur travail se segmenter, se spécialiser, bref, se professionnaliser davantage en même temps qu’il couvrait des réalités de plus en plus complexes, particulières et des usagers aux problématiques de plus en plus diverses [1].

Des visions du monde discordantes

On le voit, dans un État social actif aux actions territorialisées, mais aux compétences variables, la cartographie du social ne révèle pas seulement une complexité des institutions : ce sont toutes les « visions du monde » élaborées par les entités fédérées qui se trouvent en potentiel désaccord. Nous avons noté ici trois strates des divergences : au niveau décisionnel d’abord, la marge de manœuvre s’est accrue pour les Régions, au niveau procédural, ensuite, des réalités différentes ont été construites, au niveau interactionnel, enfin, des relations de service ont pris le pas sur des relations plus « traditionnelles » entre usagers et street level bureaucrats. Ces trois strates ont, mêlées, véhiculé un ensemble d’imaginaires autour de la question sociale. Cette dernière, de fait, s’est scindée et c’est là justement que l’on peut affirmer sans trop de crainte que ces réalités, saisies dans leur diversité par des acteurs de plus en plus en contact avec la population et de moins en moins avec l’État fédéral, ont permis aux partis nationalistes de trouver un argumentaire propice.

Ce point de vue n’est pour autant pas déterministe. Il ne doit pas laisser penser qu’une territorialité de l’action entraine de facto un morcèlement du pays. Ce même propos a été tenu, avec un autre argumentaire, au sujet de la mondialisation. Un monde globalisé aurait, à terme, dilué la fonction de l’État et laissé plus de champ aux entités supranationales. Tel ne fut pas le cas, en tout cas, pas de façon aussi pessimiste. On remarque, par exemple, un différentiel dans la façon que les pays ont d’appliquer les directives européennes. Ce même pessimisme ne doit pas guetter la fragmentation du pays : une action sociale située n’entraine pas non plus une dislocation de fait de l’État.

Autre argument, on remarque que ces politiques sociales récentes ont nourri le nationalisme flamand et nettement moins le séparatisme wallon ou bruxellois. D’autres éléments sont à tenir en compte tel que, notamment, le développement économique des Régions. Mais il n’empêche que derrière ces constats se loge une problématique bien plus alarmante : plus que les situations actuelles, ce sont aujourd’hui les façons de traiter le social qui divisent. Pour le dire autrement, ce ne sont plus seulement des constats démographiques, économiques ou sociaux qui servent de ferment aux séparatismes, mais bien l’action sociale dans son volet évaluation, dans ce qu’elle transmet d’informations et parfois d’alarme, l’action sociale localisée, délocalisée et territorialisée qui produit aujourd’hui des mondes qui, si l’on n’y prend pas garde, n’auront un jour plus rien de commun.

[1Le concept de « pauvreté disqualifiante » défini par Serge Paugam illustre à merveille le cumul des handicaps qui marque les prestataires du RMI en France.