Jeux d’autonomies dans le système scolaire

Pierre RemanBernard Delvaux

L’attachement et l’intérêt que nombre d’acteurs portent à l’école sont souvent mâtinés d’inquiétudes face aux transformations profondes que le système scolaire connait depuis plus d’une décennie et aux défis considérables auxquels il est confronté. Voilà pourquoi La Revue nouvelle alimente à nouveau le débat sur l’école, après avoir consacré déjà de nombreux articles et dossiers à l’enseignement. Car les débats restent vifs en matière d’éducation. Si un certain consensus - au moins rhétorique - semble partagé quant à l’identification des problèmes, c’est loin d’être le cas en ce qui concerne les mesures à prendre. Le fait de reconnaitre que le système souffre d’inefficacité et d’inégalités ne suffit par exemple pas à mettre les acteurs d’accord sur le « bon » dosage d’autonomie et de régulation à introduire dans le système.

La persistance du débat sur l’école et le sentiment qu’il n’aborde pas certaines questions centrales nous ont poussés à revenir sur le sujet en publiant les actes d’un colloque organisé récemment sur le thème « Autonomies et régulations en tension dans le système scolaire [1] ». Pourquoi avoir pris un tel angle d’approche ? D’abord parce qu’autonomie et régulation sont des termes fortement utilisés dans le débat public, non seulement en Belgique, mais aussi en Europe [2]. Mais plus profondément parce que, malgré leurs profondes ambigüités, ces deux concepts peuvent constituer des clés de lecture permettant de décrypter la complexité du système scolaire, le caractère hybride de son mode de gouvernance et les mutations profondes découlant des décisions politiques et des changements de comportement de multiples acteurs.

Dans ce numéro, les deux concepts d’autonomie et de régulation ont été mis en tension et pas en opposition. Nous avons voulu prendre distance par rapport à la version « libertarienne » qui perçoit la régulation uniquement comme une limitation de l’autonomie. La réalité est de fait bien plus complexe. Trois exemples empruntés à des domaines non scolaires montrent que les deux concepts ne s’opposent pas nécessairement. Le premier indique que l’autonomie peut être constitutive d’un mode de régulation. C’est le cas du « bipartisme », un mode de concertation sociale fondé sur une autonomie de négociation des interlocuteurs sociaux. Déréguler cette forme de concertation reviendrait paradoxalement à restreindre l’autonomie des acteurs sociaux à négocier des compromis ou à prendre une décision. Un autre exemple emprunté au secteur de la santé indique que certaines régulations constituent une condition d’exercice effectif d’une autonomie. On peut en effet soutenir la thèse que la liberté thérapeutique du médecin s’exerce avec plus de force dans le cadre d’une assurance-maladie obligatoire organisée sur la base de conventions et de règlementations rendant les soins accessibles à toute la population que dans un cadre où la santé serait une simple marchandise. Un troisième exemple indique que, historiquement, il a fallu des régulations importantes pour que soient créées des conditions de possibilité de l’autonomie des individus. Les historiens montrent suffisamment que l’essor des assurances sociales et de la sécurité sociale a permis aux individus d’être de plus en plus autonomes dans un contexte où les solidarités longues ont pris le dessus sur les solidarités courtes.

On le voit : la réalité est complexe. Et il serait absurde, dans ces conditions, de promouvoir le tout à l’autonomie ou le tout à la régulation. Ce qui rassemble les contributions du dossier, ce n’est d’ailleurs pas un « programme », mais une envie de questionner, d’ouvrir la discussion, voire de renouveler les termes d’un débat qui touche à des valeurs, des traditions, des intérêts, des convictions et des idéaux. Les auteurs partagent la volonté de donner plus d’intelligibilité aux profondes évolutions du système et aux positions des différents acteurs. Ils ne partagent pas nécessairement les mêmes points de vue. Leurs angles d’approche diffèrent et on ne trouvera pas un alignement de tous sur les mêmes référents théoriques ou sur les mêmes thèses.

Néanmoins, l’approche est essentiellement sociologique et sociopolitique. C’est délibérément que nous avons privilégié cet angle d’analyse, sans pour autant disqualifier les travaux d’économistes qui traitent aussi de la question et nourrissent le débat public [3]. Croiser les approches pourrait d’ailleurs faire l’objet d’un travail futur. Mais ici, la volonté consiste à élargir le débat auquel prennent part les économistes. Pour nous, il ne peut en effet se limiter à discuter de l’impact de l’autonomie sur l’égalité ou l’efficacité.

Cette option nous a également poussés à ne pas nous limiter aux acteurs les plus souvent cités lorsqu’il s’agit d’autonomie scolaire, à savoir les établissements, les pouvoirs organisateurs et les enseignants. Nous nous intéressons aussi à l’autonomie des élèves, des familles ou du secteur éducatif lui-même. Ce faisant, nous tentons de dépasser un débat confiné aux questions institutionnelles de gouvernance pour interroger les sens du projet d’éducation des jeunes à l’autonomie et la place de l’école dans une société en profonde mutation.

La structure du dossier reflète cette volonté de déplacement du regard. Il commence par quatre contributions qui plantent le décor général. Elles posent notamment cette question fondamentale : comment réinventer le projet éducatif de l’école dans une société aujourd’hui bien différente de celle qui a institutionnalisé et diffusé la forme scolaire ? Le dossier aborde ensuite successivement les divers acteurs du système, en commençant volontairement par les élèves et en traitant ensuite des autres acteurs, depuis ceux qui agissent au plan local jusqu’à ceux qui interviennent au niveau central.

Les contributions de ce dossier ne défendent pas toutes une même thèse. Elles ont chacune leur objet et leur point d’entrée spécifiques. Pour autant, elles ne forment pas un patchwork incohérent. À leur lecture, un fil conducteur apparait.

Plusieurs auteurs soulignent d’abord que, pour penser les problèmes scolaires, il importe de regarder davantage les profondes mutations sociétales en cours. Luc Van Campenhoudt et Bernard Delvaux insistent particulièrement sur ce point. Tous deux soulignent combien, désormais, le système scolaire et la communauté dans laquelle il s’inscrit, sont pris dans un monde globalisé. Dans un tel contexte, le système scolaire est contraint de s’adapter tout en ayant moins d’autonomie qu’avant puisqu’il se trouve pris dans un « réseau complexe d’interdépendance et d’interrégulation » (Bernard Delvaux) et « dans un processus dynamique et discursif, sans issue stable » (Luc Van Campenhoudt). Ces profondes évolutions sociétales se vivent aussi au quotidien dans les relations entre élèves et enseignants. Les premiers, « plus qu’avant régulés par de multiples acteurs externes dont les actions régulatrices sont moins qu’avant alignées sur celles de l’école » (Bernard Delvaux), manifestent souvent « distance ou adhésion faible ou calculée » à l’institution scolaire et une « exigence très forte de confrontation de soi dans des épreuves extérieures à l’école » (Marie Verhoeven).

Ces changements, l’école ne peut évidemment en faire fi. Elle est conduite à évoluer du fait de ces transformations et des interpellations émanant d’acteurs locaux (les élèves, leurs parents) ou supranationaux (l’Europe, l’OCDE...).

Ces pressions pèsent sur des acteurs qui s’inscrivent dans un système marqué par une histoire. Une histoire transnationale, d’abord, puisque la forme scolaire est le fruit du mouvement de « rationalisation de la vie collective » et de « différenciation de l’action publique » qui s’est imposé dans les sociétés occidentales avant d’essaimer (Luc Van Campenhoudt). Une histoire proprement belge, ensuite, où les piliers laïcs et catholiques ont structuré chacun leur vaste réseau d’organisations et ont longtemps poursuivi des finalités éducatives distinctes (Christian Maroy, Anne Van Haecht). Ces histoires ne s’effacent pas d’un coup de baguette magique. Les changements auxquels poussent les contraintes externes ne se font que par des acteurs dont les représentations et les intérêts ont été façonnés par l’histoire.

Il est cependant indéniable que le système scolaire belge francophone change. On peut en effet déceler un changement de paradigme, une modification des rapports de force entre acteurs (et de leurs autonomies relatives), ainsi qu’une complexification du système de relations entre acteurs.

Christian Maroy attire l’attention sur le fait qu’un nouveau paradigme est de plus en plus ancré dans l’esprit des décideurs. Il le nomme « système de production scolaire », en opposition à l’ancien paradigme de « l’institution scolaire ». Avec ce nouveau paradigme, les décideurs voient de plus en plus l’école comme une « organisation orientée vers la production de compétences individuelles et de diplômes utiles pour une insertion sociale et professionnelle » et comme une organisation « qu’il convient de piloter de la façon la plus efficace possible ». Dans ce nouveau paradigme, le souhaitable se traduit en termes de performances scolaires calculées sur la base d’indicateurs chiffrés, ce qui constitue une rupture par rapport aux normes générales guidant la socialisation des individus à une communauté partageant un ensemble de valeurs. Les débats actuels sur l’autonomie témoignent de ce changement de paradigme puisque la pertinence de l’autonomie y est discutée en référence à des critères d’efficacité plus que de variété des projets éducatifs.

Ce paradigme se traduit notamment dans des politiques publiques de pilotage et d’évaluation. Leur implantation va de pair avec une modification des rapports de force entre acteurs. L’État, traditionnellement faible en Belgique, se constitue depuis peu comme un acteur significatif. Les pouvoirs organisateurs et les directions perdent de leur autonomie, tant par rapport aux syndicats (Xavier Delgrange, Marc Zune) que par rapport aux fédérations de pouvoirs organisateurs (Hugues Draelants et Vincent Dupriez). Au niveau local, l’école est en perte d’autonomie face aux élèves et aux familles même si elle continue à marquer fortement les uns et les autres de son empreinte (Marie Verhoeven, Danielle Mouraux) et si le poids de ces acteurs locaux se traduit plus « par l’addition des comportements individuels que par les effets de leur mobilisation collective » (Vincent de Coorebyter).

Ces transformations des rapports entre acteurs s’accompagnent d’une complexification du système. Le décloisonnement progressif des piliers et les interdépendances croissantes entre secteur éducatif et autres secteurs engendrent la multiplication de partenariats et de concertations souvent bricolés et marqués par la défiance (Francis Littré, Bernard Delvaux). L’absence d’intérêts communs et de valeurs communes fortes ainsi que la tendance démocratique à contrebalancer chaque pouvoir par un contre-pouvoir donnent à de nombreux acteurs des raisons et des possibilités de contrer les actions d’autres acteurs (Luc Van Campenhoudt, Bernard Delvaux). Même si l’État émerge comme acteur significatif, faible est son emprise. Les nécessaires compromis donnent naissance à des régulations parfois contradictoires (Vincent Carette et Jean-Pierre Darimont) et à des bricolages (Francis Littré, Bernard Delvaux). En dépit des transformations en cours, qui sont loin d’être anodines, le sentiment général est dès lors que les réponses ne sont pas à la hauteur des défis.

Il ne s’agit pas ici d’accuser les acteurs qui sont aux commandes, tant nous percevons bien la difficulté extrême de la tâche. Ce dossier, d’ailleurs, ne propose pas de solution miracle. Notre proposition se résume en fait à inviter les acteurs à changer partiellement de point de vue, à poser autrement les questions, à réfléchir en dehors du paradigme du « système de production », désormais dominant, à ne plus uniquement débattre d’efficacité.

Il s’agit ni plus ni moins de traiter la question du sens de l’institution scolaire (Christian Maroy). Il s’agit de repenser un projet pour l’école, cette vieille institution mise en place dans un contexte tout autre. Mais un projet pour l’école est en même temps un projet sur la société (Luc Van Campenhoudt). Le penser nous confronte dès lors à des questions essentielles, et notamment à celles portant sur l’autonomie. Quelle autonomie rechercher pour notre société dans un monde désormais globalisé ? Quelle autonomie et quelle éducation à l’autonomie proposer pour les jeunes qui la constituent ? S’agit-il d’une autonomie que Bernard Delvaux qualifie de circonscrite et Vincent de Coorebyter d’instrumentale, c’est-à-dire d’une liberté de moyens à l’intérieur d’un cadre et de finalités assignées du dehors, d’une capacité à tirer son épingle d’un jeu dont la logique profonde échappe à notre emprise et nous emporte ? Ou s’agit-il d’une autonomie radicale (Bernard Delvaux), d’une liberté dans le sens fort du terme (Vincent de Coorebyter), qui suppose une prise de conscience de la nature profonde du système social et une capacité de le remettre en cause ? Un tel projet de société et d’école visant l’autonomie radicale dépasse de loin l’ambition des quatre missions du décret du même nom, qui apparaissent désormais insuffisantes pour refonder le sens de l’institution scolaire (Christian Maroy).

Mais les temps ne sont sans doute pas encore mûrs pour dégager un consensus à propos d’un projet aussi ambitieux et pour réinventer, à partir de là, les modes d’organisation et de régulation. À terme, on peut espérer, avec Christian Maroy, que soit signé un nouveau Pacte allant au-delà des compromis de nature instrumentale et promouvant une conception de l’école susceptible de gagner la confiance et l’adhésion des enseignants, des parents et des élèves. Mais pour que cela advienne, sans doute est-il nécessaire que le débat murisse et que des acteurs porteurs d’un projet aux contours encore flous, aujourd’hui encore trop dispersés, se mettent davantage en réseau et se constituent en mouvement (Bernard Delvaux). Il serait d’ailleurs souhaitable qu’un tel mouvement social n’implique pas seulement les acteurs du monde scolaire car, comme le souligne Luc Van Campenhoudt, « se penser à partir de l’extérieur implique de se penser avec l’extérieur, non pour lui sacrifier sa propre autonomie, mais, au contraire, pour la redéfinir de manière relationnelle, dans un esprit de coopération conflictuelle. Car le soliloque scolaire a démontré sa propre impasse ».

[1Colloque organisé par la chaire Max Bastin (Cirtes) et le Girsef le 10 février 2010 à Louvain-la-Neuve.

[2L’autonomie scolaire en Europe. Politique et mécanismes de mise en œuvre, Eurydice, Commission européenne, 2007.

[3Pensons simplement aux travaux récents qui ont été publiés dans le cadre du dix-huitième congrès des économistes belges de langue française portant sur le rapport entre éducation et croissance, et sur l’efficacité des institutions publiques. Pensons aussi au numéro de Regards économiques qui porte sur les comparaisons des performances scolaires des étudiants de la Communauté française et la Communauté flamande (« L’école de la chance », Jean Hindriks et Marijn Verschelde, n° 77, février 2010).