Citoyens européens, CPAS et expulsions : le mode d’emploi de l’Office des étrangers

Jean-François Neven

Récemment plusieurs citoyens européens ont reçu un ordre de quitter le territoire au motif qu’ils sont employés par le CPAS dans le cadre d’un article 60.

La libre circulation est un droit fondamental des citoyens européens. Ce n’est plus l’affaire des seuls travailleurs. Ce droit profite aux «  économiquement inactifs  » qui, comme les travailleurs, peuvent prétendre à un séjour de plus de trois mois, mais pas à n’importe quelle condition.

Ainsi, les chômeurs indemnisés à la suite d’un contrat de travail exécuté en Belgique pendant moins d’un an conservent, mais temporairement seulement, le droit de séjour attaché à la qualité de travailleur salarié. Les demandeurs d’emploi venus en Belgique pour rechercher un travail ont droit au séjour tant qu’ils sont en mesure de faire la preuve qu’ils continuent à chercher un emploi et qu’ils ont des «  chances réelles d’être engagés  ». Les autres personnes «  économiquement inactives  » ont droit au séjour pour autant qu’elles disposent d’une assurance maladie et de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge déraisonnable pour le système d’aide sociale.

Ces conditions particulières de séjour suscitent bien des difficultés. Convaincues de l’attractivité de notre système social et de la nécessité de combattre le spectre du «  tourisme de l’aide sociale  », les autorités belges entendent appliquer lesdites conditions avec rigueur. À cette fin, elles mobilisent les données à caractère personnel existant au sein du réseau de la sécurité sociale, quitte à se mettre en marge de la légalité européenne.

Lorsque le flux électronique dispense de vérifier le caractère déraisonnable de la charge…

En 2012, la Belgique a pris une première mesure dite de protection de son système d’aide sociale : dans les limites de ce qu’autorise le droit de l’Union, la loi belge exclut désormais qu’un ressortissant européen puisse bénéficier de l’aide sociale ou du revenu d’intégration sociale (RIS) pendant les trois premiers mois de son séjour.

Passé ce délai, les portes du CPAS ne lui sont pas closes… pour autant qu’il dispose toujours d’un droit de séjour.

Et c’est là que pointe un risque de «  circularité perverse  » : le citoyen européen a droit à l’aide sociale s’il a droit au séjour, mais il perd son droit au séjour s’il fait appel au système d’aide sociale…

Ce risque devrait, en théorie, être écarté dans la mesure où il résulte de la jurisprudence fondatrice de la citoyenneté européenne (les arrêts Grzelczyk et Trojani, notamment), de la directive européenne de 2004[Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.] et de prises de position plus récentes de la Cour de Justice que «  le recours au système d’assistance sociale par un citoyen de l’Union ou un membre de sa famille  » ne peut entrainer de manière automatique une mesure d’éloignement.

Tout l’édifice repose donc sur cette garantie de non-automaticité qu’à l’estime de l’Union européenne, la Belgique malmène allègrement.

Les choses se sont dégradées progressivement.

Dans un premier temps, différents CPAS ont considéré que l’attestation d’enregistrement (c’est-à-dire le document de séjour) présentée par certains ressortissants européens, avait été obtenue sur la base de déclarations qui, à propos de l’ampleur des ressources disponibles ou de l’exercice effectif d’une activité professionnelle, devaient être qualifiées de sciemment inexactes. Ces CPAS (bruxellois pour l’essentiel) ont débouté ces ressortissants européens de leur demande d’aide sociale ou de RIS, en décidant d’initiative que leur titre de séjour a été obtenu frauduleusement et qu’ils doivent être considérés comme étant en séjour illégal.

Il en est résulté une série de recours devant les juridictions du travail. Malgré quelques succès obtenus ci et là, les CPAS n’ont globalement pas convaincu. Les tribunaux ont majoritairement considéré qu’il n’appartenait pas aux CPAS d’anticiper une éventuelle décision de l’Office des étrangers et que tant que le document de séjour n’avait pas été retiré, l’aide sociale et le RIS devaient être accordés dans le respect des autres conditions légales.

Et c’est alors qu’est intervenue la circulaire du secrétaire d’État à l’Intégration sociale du 29 juin 2011 [1].

Avec l’autorisation de la commission de la Protection de la vie privée, cette circulaire a renforcé le flux électronique de données du SPP Intégration sociale vers l’Office des étrangers : dorénavant, l’Office est informé quasiment «  en temps réel  » de tout octroi d’une aide sociale ou d’un RIS à un ressortissant européen.

Les résultats ne se sont pas fait attendre.

Si en 2010, à peine 343 ordres de quitter le territoire (OQT) avaient été délivrés à des citoyens de l’Union européenne, les chiffres se sont rapidement emballés : 989 OQT en 2011, 2 407 en 2012, 2 712 en 2013…

Dans ce sinistre jeu de flux électroniques, la garantie de non-automaticité passe manifestement à la trappe, l’Office des étrangers étant amené à considérer que quasiment toute demande d’aide sociale ou de RIS constitue une charge déraisonnable pour le système d’aide sociale, et ce même si c’est en raison de difficultés temporaires ou d’un évènement imprévu que le ressortissant européen s’est adressé au CPAS [2].

En février 2013, la Commission européenne, gardienne des traités et de la libre circulation, a adressé un avis motivé à la Belgique. Le constat est plutôt rude : «  La législation belge ne prévoit pas d’évaluation individuelle de la situation personnelle du citoyen concerné avant la prise de toute mesure d’éloignement. Par conséquent, les citoyens de l’UE ne sont actuellement pas protégés contre les mesures d’éloignement automatiques et ne sont pas en mesure de se protéger aisément contre les décisions illégales prises par les autorités belges [3].  »

À ce jour, l’initiative européenne ne semble pas avoir modifié l’approche des autorités belges. Le nombre d’OQT n’a en tout cas pas diminué.

Un flux électronique concernant les chômeurs, mais qui ne déboucherait pas sur un contrôle systématique…

Les chômeurs ayant travaillé en Belgique moins d’un an avant d’être indemnisés, ne conservent le droit au séjour attaché à la qualité de travailleur salarié que pendant six mois. Passé ce délai, leur séjour est conditionné par des preuves de recherche d’emploi et «  de chances réelles d’être engagés  ».

En mai 2013, la commission de la Protection de la vie privée a autorisé l’Office des étrangers à obtenir de l’Onem le numéro de sécurité sociale, la nationalité, la durée du chômage et la situation familiale de ces chômeurs.

Interrogée en commission de l’Intérieur de la Chambre, le 21 janvier dernier [4], la secrétaire d’État à l’Immigration s’est voulue rassurante en déclarant que ces échanges d’informations ne débouchent pas sur un contrôle systématique des ressortissants européens au chômage. Réinterrogée le 18 février sur le point de savoir si l’Office des étrangers est bien le mieux placé pour sonder l’état du marché du travail et apprécier les «  chances réelles d’être engagé  », elle a répondu laconiquement que «  l’Office peut développer une compétence à tout moment  »….

Quand on sait les difficultés rencontrées par l’Onem, depuis 2004, pour organiser une procédure d’évaluation du comportement de recherche d’emploi qui ne s’apparente pas à une chasse aux sorcières, il est pour le moins surprenant d’entendre que l’Office des étrangers, qui ne dispose d’aucune expérience en la matière, n’éprouvera aucune peine à s’ériger, en dehors de tout cadre procédural ou méthodologique, en analyste éclairé du marché du travail et de ses variations régionales et sous-régionales…

Les personnes mises au travail par les CPAS : pas des travailleurs…

Dernier point d’étonnement : il concerne les mesures d’insertion sociale prévues par la loi organique des CPAS.

L’article 60 [5] de cette loi (pour être précis, le paragraphe 7 de cet article) est un dispositif bien connu de mise au travail par les CPAS. Ses objectifs ont varié dans le temps.

Initialement, la mise au travail devait exclusivement permettre à son bénéficiaire d’être rétabli dans le circuit de la sécurité sociale, le CPAS assumant le rôle d’employeur [6], le temps nécessaire à l’admission au bénéfice des allocations de chômage. L’article 60 pouvait alors être qualifié d’«  ascenseur vers le chômage  ».

En 1999, les objectifs ont été élargis, la loi autorisant dorénavant le subventionnement des mises à l’emploi réalisées dans le but d’acquérir une expérience professionnelle nécessaire à l’accès au marché du travail. Sans renoncer à sa vocation initiale, l’article 60 est aussi devenu un «  ascenseur vers l’emploi  ».

Dans la pratique, les résultats sont qualifiés d’encourageants : selon plusieurs études, dans près d’un cas sur deux, les personnes ayant terminé un article 60 depuis un an ont trouvé du travail (même si ce n’est pas fréquemment dans un emploi stable) [7].

On est donc particulièrement surpris d’apprendre que l’Office des étrangers, faisant totalement abstraction de l’objectif de la mesure et de son utilité avérée, inclut les titulaires d’un article 60 parmi les bénéficiaires d’une aide sociale à qui il s’impose de notifier un ordre de quitter le territoire en raison de ce qu’ils représentent une charge déraisonnable pour notre système d’aide sociale.

L’argument de l’Office des étrangers (suivi en cela par le Conseil du contentieux des étrangers) est que le bénéficiaire de l’article 60 n’est pas un véritable travailleur salarié et que son emploi, subsidié, n’est pas un «  emploi à valeur économique  ». En commission de la Chambre, la secrétaire d’État a martelé en ce sens que l’article 60 n’est «  qu’une forme d’extension de services sociaux  ».

Pourtant, c’est bien un contrat de travail conforme à la loi sur les contrats de travail que l’article 60 impose aux CPAS de conclure. De même, indépendamment de ce que comme d’autres statuts, il donne lieu à une réduction de cotisations sociales, il implique un assujettissement complet à la sécurité sociale des travailleurs salariés.

La prétendue absence de valeur économique de l’emploi et son caractère subventionné devraient, quant à eux, rester totalement hors du débat. La jurisprudence européenne est claire : la qualité de travailleur salarié ne dépend ni de «  la nature juridique sui generis de la relation d’emploi  », ni du niveau plus ou moins élevé de productivité du travailleur, ni de «  l’origine des ressources  » permettant de payer la rémunération, ni du niveau de celle-ci… Seul compte le caractère effectif et réel des prestations. Or, il paraît difficile de dénier ce caractère aux activités déployées dans le cadre de l’article 60, au profit de différents acteurs du secteur public ou de l’économie sociale.

Bref, les pétitions de principe et autres raccourcis qui caractérisent l’approche de l’Office des étrangers semblent largement faire fi tant du droit européen que de la loi organique des CPAS.

[1Circulaire du 29 juin 2011 relative au citoyen de l’UE. Analyse de la relation entre son droit de séjour et l’ouverture du droit à l’aide sociale ou au revenu d’intégration et de l’influence éventuelle de son recours à l’aide du CPAS sur son droit de séjour : http://bit.ly/1nFm2mq.

[2En pratique, il semblerait que l’Office des étrangers convoque l’intéressé avant de prendre sa décision.

[4CRIV 53-COM 0901, p. 28.

[5Dans le langage courant, les titulaires de ces emplois sont fréquemment appelés les «  articles 60  » : cette appellation nous paraît malheureuse dans la mesure où elle accrédite l’idée qu’ils ne sont pas de véritables travailleurs.

[6Depuis 1995, tout en restant l’employeur, le CPAS est autorisé à mettre les bénéficiaires à disposition d’une série d’utilisateurs publics ou privés relevant de l’économie sociale.

[7Voy. http://bit.ly/1ngddTz, p. 4.