Réformer les méthodes avant les structures

Donat Carlier Lechat Benoît

Au terme de ce dossier, nous ne proposerons pas de conclusion qui trancherait dans le vif de la diversité des positions que nous avons sollicitées. Qui pourrait d’ailleurs prétendre clore une question qui sous-tend l’ensemble des politiques fédérées en Wallonie et à Bruxelles depuis bientôt trente ans  ? Le thème est donc ancien, mais une chose semble avoir changé  : des différents articles semble émerger la prise de conscience de la nécessité d’améliorer la configuration politique propre à la Wallonie et à Bruxelles pour fonder le projet autonome dont nous parlions en introduction. Cet article final cherche donc à relancer le débat  : renouveler ses termes en avançant une position propre aux coordinateurs de ce dossier.

Au jeu - classique autant qu’abscons - de l’ingénierie institutionnelle « intrafrancophone », trois grands scénarios sont habituellement évoqués : un statu quo renforçant la coordination entre niveaux de pouvoir existants, la fusion dans la Communauté française, la régionalisation des compétences communautaires. Ces trois pistes doivent être appréciées au regard de deux critères essentiels et indissociables : l’effi cacité et la légitimité démocratique. Quel est le scénario qui permet d’adapter au mieux les politiques menées en Wallonie et à Bruxelles aux défi s auxquels nous sommes confrontés ? Comment rendre à cette fi n l’action publique plus cohérente ? L’effi cacité n’est toutefois pas à même de fonder la légitimité politique. Cette dernière exige de l’adhésion, une nécessité qui rejoint la demande de clarifi cation exprimée le plus souvent sous forme de ras-le-bol par nombre de citoyens. Comment en effet s’identifi er à la forme que prend le pouvoir chargé d’incarner et de rendre effectif le bien commun si elle est trop complexe pour être lisible ?

Un statu quo paralysant

Le statu quo actuel ne satisfait manifestement plus personne. Le manque d’articulation des politiques communautaires et régionales - aggravé à Bruxelles par l’absence de concertation des deux Communautés - interdit de mener des politiques globales et cohérentes à la hauteur des enjeux de redéploiement culturel, social et économique en Wallonie et à Bruxelles. Si les accords de coopération permettent de sortir de certaines impasses, ils restent d’application très limitée. Les institutions ont en effet tendance à privilégier des politiques autonomes, sur lesquelles elles sont seules à avoir prise. En politique, l’habit fait le moine : selon le niveau de pouvoir où il aura atterri, le même ministre défendra nécessairement une logique communautaire, régionale, provinciale ou communale.

Seuls lieux d’intégration politique entre les entités fédérées wallonnes et bruxelloises, les partis peuvent toujours contraindre les exécutifs à passer de tels accords de coopération. Mais outre l’effet pervers de renforcement de la particratie, cela ne résout de toute manière pas le problème du rapport de force entre gouvernements. La Région wallonne donne en effet le plus souvent le « la » dans les accords qu’elle prend avec les pouvoirs plus faibles que sont la Communauté française et la Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-Capitale (Cocof). Comme l’a bien montré le cas de l’équipement des écoles techniques et professionnelles, de tels accords sont plus diffi ciles à mettre en oeuvre entre la Communauté française et la complexité bruxelloise : ils se limitent dès lors parfois à la Wallonie. Asymétriques, ces accords de coopération peuvent même renforcer des inégalités sur les plans des statuts, des salaires, des moyens de fonctionnement... que constatent nombre de professionnels travaillant ensemble, mais dépendant de pouvoirs différents. Ineffi cace, le statu quo ne répond pas plus, par défi nition, aux attentes de lisibilité démocratique.

Deux pistes bancales

Récemment, la piste de la fusion des institutions wallonne et francophone bruxelloise dans la Communauté française semble avoir repris du crédit. Pour rappel, ce scénario, appliqué en Flandre, impliquerait, d’une part, la suppression de facto de la Région wallonne, mais pas de la Région bruxelloise, et, d’autre part, le retour à la Communauté française des compétences confi ées en 1993 à la Cocof. Cette évolution ne correspond pas à la dynamique institutionnelle qui a prévalu jusqu’ici : elle l’inverse, puisque le fédéralisme a été revendiqué sur une base régionale par les Wallons et les Bruxellois, même si l’oubli, voire le déni de l’histoire (ce qu’on appelle avec Jean Louvet, la « déshistoire ») font que beaucoup ne s’en souviennent plus. Il serait étonnant que les Wallons se privent ainsi de la visibilité du niveau de pouvoir censé constituer le moteur de leur relance économique et sociale. La Communauté ne pourrait être, en compensation, que dominée un peu plus par la Région wallonne. Le retour de cette piste est d’ailleurs l’expression des rapports privilégiés entre ces deux institutions.

Ce scénario améliorerait en fait la cohérence et la lisibilité des institutions en Wallonie, mais pas à Bruxelles. Cette effi cacité partielle aurait du mal à se traduire en identifi cation démocratique, la Communauté française étant structurellement défi citaire sur ce plan. La fusion risque aussi d’empêcher l’expression institutionnelle de l’identité wallonne au profi t d’une identité francophone de plus en plus abstraite. L’évocation de cette piste a d’ailleurs immédiatement ravivé la mouvance du Manifeste wallon, dont l’affaiblissement a d’ailleurs permis le retour de ce qu’il a toujours combattu. Au fi nal, la dynamique symétrique instaurée entre les deux Communautés dominantes amènerait à la minorisation de la Région bruxelloise, voire à des tendances à sa cogestion, ce que personne ne désire en Wallonie et encore moins à Bruxelles. La fusion n’est de toute manière plus juridiquement envisageable sans changer la Constitution, ce qui la soumet aux négociations avec la Flandre. Les partis francophones divisés ne trouveront pas de consensus pour en payer le prix.

Scénario inverse : confi er aux Régions les compétences de la Communauté française entraînant la disparition de celle-ci. Ce scénario permettrait de retrouver côté wallon une cohérence entre l’ensemble des politiques économiques, sociales, scolaires, culturelles... Les choix politiques d’investissement fi nancier pourraient faire l’objet d’arbitrages clarifi és, sinon mieux fondés. Mais côté bruxellois, la régionalisation signifi erait probablement, en l’état actuel des choses, l’octroi de compétences à la Cocof. Or c’est précisément avec la logique trop cloisonnée des commissions communautaires que veut rompre la dynamique régionale bruxelloise menée par divers mouvements - Manifesto, Bruxsel.org, Aula Magna. Les régionalistes ne peuvent que constater que leur schéma est rejeté par le monde politique fl amand dont l’accord serait nécessaire pour fondre la Vlaamse Gemeenschapscommissie dans la Région bruxelloise. Il n’y a donc pas de mouvement symétrique à espérer dans l’immédiat du côté des Flamands de Bruxelles, même si les choses semblent évoluer sur ce plan, plus vite d’ailleurs dans la société civile que politique. Les Bruxellois francophones hésiteront donc d’autant plus à confi er unilatéralement des compétences à la Région bruxelloise, et donc à les cogérer, que la pareille ne sera pas possible ou que de nouveaux droits seront exigés. Or, l’exemple de la formation professionnelle démontre qu’à Bruxelles, la régionalisation via la Cocof n’améliore pas la cohérence, les compétences Cocof et Région bruxelloise restant coupées les unes des autres.

Surtout, les diffi cultés budgétaires des niveaux de pouvoir les plus pauvres (Cocof, mais également Région bruxelloise) ne feraient que s’aggraver si l’on décidait d’y embarquer l’enseignement, la culture, la petite enfance... Les continuités entre Bruxelles et la Wallonie qui « font société » (l’espace médiatique commun, la mobilité scolaire, la création culturelle, les échanges socioéconomiques...) risqueraient également d’être affaiblies. Des collaborations entre Régions pourraient-elles y remédier... via des accords de coopération ? La régionalisation des compétences communautaires à des fi ns de redéploiement économique régional comporte également un danger d’instrumentalisation aux yeux de nombreux acteurs de l’école et de la culture au sens large, qui ne veulent pas toujours voir a contrario que l’actuel découpage encourage la mise sous tutelle de leurs secteurs, les corporatismes ainsi que la déconnexion des enjeux culturels et économiques.

Une approche par les enjeux régionaux

Ce qui semble en tout cas clair, c’est que la probabilité politique d’un scénario régionaliste total est aussi douteuse que celle de la fusion : les partis, bien que divisés sur la question, restent organisés sur une base communautaire. Leur incapacité à clarifi er les choses risque de miner encore longtemps une légitimité que leur contesteront de plus en plus les mouvements régionalistes émanant de la société civile. Du côté wallon, le régionalisme ne peut qu’être pénalisé par le fait qu’il a été trop longtemps porté sur la scène politique par quelques brontosaures clientélistes et qu’il faudra vraiment qu’il se trouve de nouveaux porte-parole et pas dans un seul parti.

Par ailleurs, les deux scénarios alternatifs au statu quo semblent poser au moins autant de problèmes que la situation à laquelle ils veulent remédier. On peut juger qu’il suffi ra de les affronter le moment venu, mais le constat est là. Retour à la case départ, donc ? Sans penser qu’il y ait de solution miracle, on ne peut décemment en rester à un constat d’impuissance. Une autre approche, exigeante, vaut la peine d’être tentée. Il s’agirait de repartir des défi s politiques à rencontrer en Wallonie et à Bruxelles sur les plans éducatif, économique, social, culturel... L’idée que nous voulons défendre a pour objectif d’amener les politiques à mieux prendre en compte la spécifi cité des enjeux régionaux. La période qui nous sépare des élections régionales doit ainsi permettre à la société civile et aux différents groupes qui l’organisent de faire pression sur les institutions existantes pour qu’elles se donnent des obligations de résultat face à ces enjeux. Dans un second temps, les institutions pourraient se restructurer en fonction des apports de cette dynamique.

Prenons la question centrale de l’école. Dans le cadre des débats préélectoraux, les partis devraient s’engager sur des plans communs de dimension régionale permettant de mener une action solidaire des différents niveaux de pouvoir. L’enseignement constitue un enjeu de société en grande partie commun à la Wallonie et à Bruxelles, mais qui gagnerait à être également mieux ancré dans des réalités sociales particulières. À Bruxelles par exemple, les problèmes d’inégalités scolaires prennent des formes en partie liées à ses caractéristiques urbaines de grande ville internationale : dualisation résidentielle et scolaire, effets de quasi-marché scolaire démultipliés par l’offre scolaire, concentration de la pauvreté ainsi que des populations issues de l’immigration... Et tous ces phénomènes sont aggravés par la coexistence, sans concertation, des Communautés. Leur coopération avec la Région est nécessaire pour prendre ces réalités en charge et faire des atouts bruxellois comme le multilinguisme non plus des obstacles, mais les ressorts d’un nouveau dynamisme. En Wallonie, les réalités sont moins imbriquées, mais un tel plan permettrait de différencier l’action des pouvoirs régionaux et communautaires en fonction des caractéristiques propres aux différents bassins socioéconomiques et scolaires.

Les partis s’engageraient sur des obligations de résultat et sur le processus. Ces plans, débattus lors des campagnes électorales (trop souvent limitées aux compétences strictement régionales), auraient l’avantage de ne plus émaner d’un seul niveau de pouvoir (comme le Contrat pour l’école, le plan Marshall, etc.). Ils constitueraient des outils de gouvernement communs à tous, négociés par les partis avant la mise en place des gouvernements qui signe bien souvent le retour à une certaine forme d’autisme institutionnel. Ce développement de nouvelles politiques de coopération visant des objectifs communs exige des différents niveaux de pouvoir, communautaires comme régionaux, de mieux intégrer les réalités propres à des territoires différents dans leurs politiques y compris en différenciant ces politiques.

Des pouvoirs non concurrents

L’idée est donc de privilégier une autre manière d’habiter les institutions, en partant des réalités et des enjeux sociaux, plutôt que de directement s’embarquer sur la seule voie royale de « réformes de structures ». Pour autant, de telles réformes sont indispensables. Mais s’occuper d’abord des méthodes permet ensuite des transformations structurelles effi caces et légitimes, parce qu’elles sont alors susceptibles d’avoir du sens et donc d’emporter l’adhésion. Sur ce plan, plutôt que vouloir s’attaquer directement à l’écheveau Communauté-Régions- Cocof, il serait certainement plus pertinent de se centrer tout d’abord sur des niveaux intermédiaires : rationaliser les provinces et les intercommunales en Wallonie, fédérer au niveau régional de nombreuses compétences communales à Bruxelles, améliorer radicalement les performances des administrations, etc.

Réformer les structures implique aussi de réformer la manière de gouverner et donc d’introduire des principes, trop souvent ignorés, d’intérêt général, de délibération, d’impartialité et d’évaluation.

Dans ce cadre global de réformes, l’exécutif de la Communauté devrait obligatoirement être composé de ministres régionaux wallons et bruxellois (via la Cocof), à l’instar du Parlement formé de députés wallons et bruxellois. Mais il ne faudrait pas s’arrêter à cette piste qui buterait toujours sur le jeu d’infl uence entre institutions. « Si la Communauté n’existait pas, on devrait l’inventer », nous disent ses défenseurs. Ils ont raison : réinventons-la ! Dans le prolongement de la dynamique proposée ici, il est crucial de mettre fi n aux concurrences entre des niveaux de pouvoir qui cherchent nécessairement à dominer ou à surplomber l’autre, y compris au travers d’accords de coopération.

Réunis en Convention, les députés régionaux pourraient décider de placer au sein de la Communauté, les compétences pour lesquelles une gestion commune a du sens, par exemple sur le plan scolaire, les différents objectifs et normes d’organisation de la scolarité obligatoire et supérieure. Le Parlement Wallonie-Bruxelles gagnerait à être constitué de deux chambres régionales. Le gouvernement de cette Communauté Wallonie-Bruxelles deviendrait un lieu de négociation de projets économiques, sociaux, culturels... d’intérêt commun, mais aussi d’harmonisation de politiques adaptées aux deux Régions et à leurs différents territoires.

Dans ce scénario, la Communauté consisterait en une coopération institutionnalisée entre les entités politiques premières et centrales que sont les Régions. Elle serait l’expression politique des continuités entre deux sociétés, au service de leurs projets et institutions propres. Dans l’attente de convaincre sa composante fl amande, seule « Bruxelles francophone » serait représentée, et bénéfi cierait de la nécessaire solidarité wallonne. À plus long terme, la perspective laisse ouverte une Belgique à trois, voire quatre Régions, ou, en cas de scission du pays, la constitution d’une fédération entre Wallons, Bruxellois et germanophones.

Effi cacité, lisibilité démocratique et adhésion devraient être au rendezvous de cette évolution. Le processus permettrait des reformulations symboliques cruciales fondant une réelle Communauté politique Wallonie-Bruxelles. Pour rester dans le champ de l’enseignement, le décret qui énonce les missions confi ées par la « société » à l’école ne mentionne signifi cativement jamais de quelle « société » il s’agit. Il pourrait désormais expliciter qu’il s’agit des sociétés wallonne et bruxelloise liées entre elles par l’histoire et leurs projets communs...

Renouer le dialogue entre wallons et bruxellois

Le scénario esquissé ici exige une reconnaissance de ce que Wallons et Bruxellois ont contracté comme dettes mutuelles tout au long de l’histoire (il s’agirait notamment de se souvenir que sans régionalisme wallon il n’y aurait pas eu de création de la Région bruxelloise). Ils ont aussi à redécouvrir leurs intérêts communs nécessitant une gestion concertée pour leurs développements respectifs (comme les économistes le montrent bien à travers le rôle économique moteur de Bruxelles). Cela exige donc de dépasser une certaine méconnaissance réciproque et la crainte partagée de la minorisation.

Tout cela est de l’ordre du possible. Les deux récits régionalistes (celui du Manifeste pour la culture wallonne et celui des associations bruxelloises précitées), même s’ils sont décalés dans le temps, se répondent en effet étrangement. Ils défendent des valeurs communes, ancrées dans la valorisation multiculturelle de la métropole brabançonne, d’une part, ainsi que dans la capacité wallonne - d’origine ouvrière - à intégrer la diversité : « Sont de Wallonie tous ceux qui y habitent »... Est-ce suffi sant pour fonder une mythologie emportant l’adhésion en Wallonie et à Bruxelles ? Nous pensons que oui. Sinon c’est notre capacité à construire et habiter un projet autonome qu’il faudrait remettre en cause.