Qu’est ce qu’un « bon » système d’enseignement supérieur ?

Jean-Paul Lambert

Les enquêtes Pisa comparent les performances de l’enseignement secondaire des pays de l’OCDE, mais ce type d’évaluation n’existe pas pour l’enseignement supérieur. Une analyse plus approfondie que les classements mondiaux (ranking) révèle une variété de modèles et de mode de financement de cet enseignement. En Fédération Wallonie-Bruxelles, il est très performant et devrait inciter de se garder de tout projet aventureux de réforme.

Pour évaluer la qualité d’un système, il est utile de pouvoir comparer les performances de celui-ci à celles des systèmes étrangers. C’est la démarche des enquêtes Pisa portant sur les systèmes éducatifs des pays de l’OCDE. Mais celles-ci ne portent que sur l’enseignement obligatoire. Qu’en est-il alors de l’enseignement supérieur ? Ici, l’exercice est plus ardu car il n’existe pas d’enquête internationale « de type Pisa » portant sur l’enseignement supérieur.

Quels systèmes universitaires émergent des rankings ?

Une première piste porte à exploiter les « World University Rankings », qui publient annuellement un classement mondial des universités. Les deux rankings les plus en vue sont ceux produits par l’université Jiao Tong de Shanghai (depuis 2003) et par le Times Higher Education (depuis 2004). Il faut cependant rester conscient des limites (sévères) de ces rankings : en vertu des critères adoptés, ceux-ci ne considèrent que les universités (dont la recherche fondamentale fait partie des missions prioritaires) et ignorent les autres institutions d’enseignement supérieur. Une exploitation de ces rankings permet donc, tout au plus, d’évaluer les « systèmes universitaires » qui ne constituent qu’une composante des « systèmes d’enseignement supérieur » ; l’examen attentif des indicateurs retenus par les rankings révèle que ceux-ci ne mesurent, en réalité, que la « qualité » de la recherche et qu’ils ne nous apprennent rien sur la « qualité » de l’enseignement dispensé. En outre, la « qualité » de la recherche, telle que mesurée, est affectée d’un double biais : un premier biais « disciplinaire » en faveur des sciences (mathématiques et sciences de la nature) et des « sciences de la vie » et au détriment des sciences humaines et sociales, pauvrement représentées dans ces bases de données ; un deuxième biais favorable aux revues scientifiques et aux chercheurs — et donc aux universités — du monde anglo-saxon.

Avec ces réserves en tête, tentons d’exploiter les rankings pour évaluer la « qualité » (en matière de recherche) des « systèmes universitaires ». Il faut évidemment prendre quelques précautions méthodologiques. Il convient d’abord de ne pas se laisser hypnotiser par les seuls top 10 ou top 50, sous peine de se focaliser sur l’« arbre qui cache la forêt ». Que dirait-on, en effet, d’un pays dont une université se trouverait classée dans le top 20, mais dont toutes les autres universités se trouveraient reléguées au-delà du top 500 ? Estimerait-on que ce pays dispose d’un système universitaire de qualité ? Assurément non. Considérons donc, pour chaque pays de notre échantillon [1], les nombres d’universités classées respectivement dans le top 100 et le top 500 des rankings de Shanghai et du Times. Et « normalisons » évidemment ces nombres pour tenir compte des tailles respectives des différents pays.

Nous pouvons alors mesurer la position respective de chaque pays (ou chaque « système universitaire ») par rapport à celle d’un pays « moyen » qui, tant pour le top 100 que pour le top 500, classerait un nombre d’universités (normalisé par sa taille) égal à celui de la moyenne de l’échantillon. Les surprises sont au rendez-vous : les États-Unis et le Royaume-Uni, pourtant souvent présentés comme les « vedettes » des rankings, sont très loin de figurer en « pole position ». On aboutit en effet aux constats suivants.

D’abord, les systèmes universitaires des pays de l’Europe du Nord (dont la Belgique) présentent des performances supérieures à celles de la moyenne [2] des pays de l’OCDE. Le Royaume-Uni ne se hisse que de justesse — avec des performances proches de la moyenne — dans ce groupe.

Ensuite, les systèmes universitaires des grands pays d’Europe continentale et des pays de l’Europe du Sud, de même que le Japon et la Corée, présentent, en revanche, des performances plus faibles que la moyenne des pays de l’OCDE.

Enfin, le système universitaire des États-Unis occupe une position singulière : il est le seul pays de notre échantillon à faire meilleure figure que la moyenne (de peu, cependant) pour ce qui concerne le top 100 et à faire moins bonne figure que la moyenne (plus nettement) pour ce qui concerne le top 500 ; certains pays scandinaves (Finlande et Norvège) présentent la configuration inverse : moins bons résultats que la moyenne pour le top 100, mais meilleurs résultats que la moyenne pour le top 500.

Cette dernière observation amène à examiner la relation entre le mode de régulation d’un système et la dynamique interne de celui-ci. La situation atypique des États-Unis est le produit d’un système presque totalement dérégulé dans lequel les pouvoirs publics n’interviennent que très peu, laissant se déployer les forces du marché. Le libre jeu du marché a produit un système caractérisé par une extrême stratification avec, au sommet de la pyramide, une poignée d’universités d’« élite » (et immensément riches), suivie d’un contingent de « bonnes » (et passablement riches) universités et, à la base, une grande majorité d’universités de qualité médiocre (et nettement moins bien dotées). Les systèmes universitaires qui présentent un modèle inverse de celui des États-Unis (Finlande et Norvège) font partie des pays dans lesquels la part du financement public de l’enseignement supérieur est supérieur à la moyenne européenne. La configuration observée dans ces systèmes reflète bien un choix politique : le maintien d’une grande qualité dans le plus grand nombre d’universités plutôt que la concentration des moyens au profit de quelques universités d’« élite » (et inévitablement au détriment des autres).

Une analyse plus approfondie de l’ensemble des systèmes de notre échantillon révèle que le mode de régulation d’un système d’enseignement supérieur n’est pas neutre quant aux performances globales du système. Dans les systèmes nord-européens où les pouvoirs publics assurent l’essentiel du financement des universités, ces pouvoirs publics apparaissent en mesure de garantir des performances généralement supérieures et plus homogènes que dans les systèmes principalement financés (et régulés) « par le marché ».

Élargissons la perspective à l’ensemble de l’enseignement supérieur

Un examen des seuls « systèmes universitaires » laisserait cependant dans l’ombre toutes les institutions du secteur « hors université », non susceptibles de prise en considération par les World University Rankings. Or ce secteur est essentiel car les institutions qui en relèvent, porteuses de missions partiellement distinctes de celles des universités, contribuent à assurer la diversité des profils de formations correspondant aux attentes d’un public étudiant plus diversifié qu’autrefois ainsi qu’aux besoins (également plus diversifiés) de l’économie et de la société. La capacité à assurer la diversité requise des profils de formations apparait comme un déterminant majeur de la qualité d’un « système d’enseignement supérieur ».

Les « systèmes d’enseignement supérieur » se sont structurés sous des formes très diverses dans les pays développés, au gré de l’histoire et des sensibilités culturelles et politiques propres à chaque pays. On peut néanmoins identifier des « familles » de systèmes, en fonction de l’importance accordée — et du statut conféré (ou non) — au secteur « hors université ».

Une variété de modèles pour les systèmes d’enseignement supérieur

Les États-Unis sont, comme on l’a vu, l’exemple type d’un pays dans lequel les pouvoirs publics s’impliquent peu dans l’enseignement supérieur, la régulation du système étant laissée aux mains du « marché ». L’arrivée massive des générations du baby boom a suscité l’émergence et le développement des Community Colleges (programmes en quatre ans) et des Associated Colleges (programmes en deux ans) qui se sont juxtaposés aux institutions traditionnelles (universités et Liberal Arts Colleges) [3]. Le besoin de diversité s’est donc exprimé par une « différenciation » au sein d’un système dit « unitaire ». Mais la dynamique du « marché » a tôt fait d’induire une très nette — et explicite — hiérarchie des institutions, qui se marque notamment au travers des droits d’inscription (très élevés pour les universités les plus prestigieuses et décroissant au fur et à mesure qu’on descend dans la hiérarchie) et des conditions d’admission (sélection extrêmement sévère pour les universités les plus prestigieuses jusqu’à l’accès totalement libre pour les Community Colleges). La dynamique du système « unitaire » fait dériver celui-ci vers un système dit « stratifié », structuré sous forme pyramidale et caractérisé par une forte « différenciation verticale » des institutions.

Ce modèle « unitaire stratifié » est aussi celui qui caractérise le Japon et la Corée, deux pays dans lesquels le financement de l’enseignement supérieur est essentiellement (plus même qu’aux États-Unis) supporté par des fonds d’origine privée.

À l’opposé de ce modèle, plusieurs pays européens ont préféré garantir la diversité « externe » en organisant leur enseignement supérieur selon une structure dite « binaire », c’est-à-dire en deux secteurs, l’un associant les universités, l’autre les institutions « hors université ». Les missions confiées aux institutions relevant des deux secteurs sont partiellement communes (recherche appliquée, service à la société et développement régional), mais elles se distinguent pour la dimension « enseignement » (formations à vocation plus « académique » dans le secteur universitaire et à vocation plus « professionnalisante » dans le secteur « hors université ») et « recherche » (la recherche fondamentale relevant de l’université). Pour prendre en compte les spécificités de chaque secteur — de façon à conforter la diversité perçue comme souhaitable — des législations distinctes régissent le plus souvent les institutions de chaque secteur, tant du point de vue du financement que, par exemple, du point de vue de la gestion des carrières des enseignants. Ces législations distinctes n’empêchent nullement l’établissement de relations entre secteurs (« passerelles » pour la poursuite d’études, collaboration en matière de recherche appliquée, partage d’infrastructures, etc.). Par opposition au modèle des États-Unis, caractérisé par une forte « différenciation verticale » (c’est-à-dire une « hiérarchisation ») des institutions, la structure « binaire » peut être vue comme exprimant une « différenciation horizontale ». Dans cette approche, les deux secteurs jouissent en effet d’une grande considération sociale et la régulation, par les pouvoirs publics, prévient tout processus de concentration des ressources susceptible de conduire à une « stratification » éventuelle au sein de chaque secteur.

Des expériences révélant les dynamiques internes des systèmes

Ces systèmes génèrent des dynamiques internes très différentes, comme le révèle l’examen attentif — et instructif — des évolutions enregistrées dans les deux pays (Australie et Royaume-Uni) qui, à la fin des années 1980 et au début 1990, ont décidé d’effacer la « ligne de partage » (entre le secteur universitaire et le secteur « hors université ») pour transformer leur système (jusqu’alors « binaire ») en un système « unitaire » ou, plus précisément, comme le révèlera l’expérience, « unitaire stratifié ».

Les expériences australienne et britannique, menées à quelques années d’intervalle [4], présentent de grandes similitudes et ont, in fine, produit les mêmes effets. Dans les deux cas, le contexte politique était celui du triomphe idéologique des politiques néolibérales promues, aux États-Unis, par Ronald Reagan et, au Royaume-Uni, par Margareth Thatcher. Dans les deux cas, les gouvernements concernés opèrent un revirement radical de leur politique d’enseignement supérieur, le « marché » étant appelé à se substituer dorénavant aux pouvoirs publics comme régulateur du système. Sur le plan de l’organisation du système, la dérégulation implique l’abandon du système « binaire » : en Australie, les Colleges of Advanced Education sont invités soit à s’intégrer dans des universités existantes, soit à fusionner entre eux, les institutions émanant de ces fusions constituant de nouvelles universités tandis qu’au Royaume-Uni, les anciennes Polytechnics sont rebaptisées « Universities ». Les promoteurs de cette politique déclarent attendre beaucoup de cette régulation par le marché : la « discipline du marché » devrait inciter, plus vivement qu’auparavant, les institutions à adapter leurs programmes (d’enseignement et de recherche) aux besoins variés du monde économique (et, plus largement, de la société) ; cette adaptation devrait inciter chaque institution à développer une (ou des) spécialisation(s) en fonction de ses avantages comparatifs ; finalement, le système d’enseignement supérieur présentera une plus grande diversité, les institutions s’étant chacune dotée d’un profil spécifique.

Ces attentes se sont-elles concrétisées ? Nullement et, pourrait-on dire, au contraire. Les travaux analysant le bilan de ces expériences montrent que, dans les deux cas, cette décision politique a, in fine, produit les effets suivants : une réduction de la diversité des profils de formation, par un mécanisme de « dérive académique [5] » ; un « déclassement » des (anciennes) institutions « hors université » qui se retrouvent désormais reléguées au rang d’« universités de troisième catégorie [6] ».

Très instructive également est l’évolution de quelques pays (Norvège, Suède, Irlande et Israël) qui, tout en conservant encore formellement un système « binaire », ont pris, au cours des dernières années, des dispositions ayant eu pour effet un « floutage de la ligne de partage » (entre les secteurs universitaire et « hors université ») potentiellement porteur des dérives repérées en Australie et au Royaume-Uni. On enregistre déjà, dans ces pays, dont le système peut être qualifié de « binaire fragilisé », les premières manifestations de « dérive académique » et de « stratification » des institutions.

Signalons enfin le cas des quelques pays qui, à l’analyse, ne relèvent d’aucun des grands systèmes que nous venons d’examiner. L’Italie et l’Espagne, où l’enseignement supérieur se limite essentiellement aux universités [7], présentent un système qui peut être qualifié de « dominé par les universités ». L’Autriche présente un système qualifié de « dual », caractérisé par une relative fragmentation du secteur « hors université » et des relations très ténues (notamment en matière de « passerelles ») entre les deux secteurs. La France présente un système très singulier [8], qui a été qualifié de « fragmenté ».

Des systèmes aux performances contrastées

Le tableau présente la répartition des vingt-et-un pays de notre échantillon OCDE selon la typologie des systèmes d’enseignement supérieur qui vient d’être discutée.

Tableau : classement des pays OCDE dans la typologie des systèmes d’enseignement supérieur
dominé par les universitésdualbinairebinaire fragiliséunitaire stratifiéfragmenté
Italie
Espagne
Autriche Belgique
Pays-Bas
Danemark
Suisse
Allemagne
Finlande
Portugal
Canada
Norvège
Suède
Irlande
Israël
États-Unis
Australie
Royaume-Uni
Japon
Corée
France

À la lumière de la discussion qui vient d’être menée, on peut s’attendre à ce que ces différents systèmes produisent des résultats très inégaux quant à la « diversité » souhaitée des profils, tant des formations offertes aux (futurs) étudiants que des diplômés se présentant sur le marché du travail.

Faute d’indicateur qui mesurerait directement, pour chaque pays, sur une base internationalement comparable, cette « diversité » des profils, nous pouvons recourir aux résultats d’une enquête internationale interrogeant, chaque année, les chefs d’entreprise de très nombreux pays sur l’« adéquation du système d’enseignement supérieur (de leur pays) aux besoins d’une économie compétitive ». Les réponses, sollicitées sur une échelle normalisée, sont internationalement comparables.

On constate que sans surprise, les systèmes « dominés par les universités » enregistrent (très nettement) les scores les plus faibles. Les pays dotés d’un système « dual » ou « fragmenté » n’enregistrent que des scores médiocres. Ensuite, ce sont les systèmes « binaires » (non fragilisés) qui enregistrent — très nettement — les meilleurs scores, loin devant ceux des systèmes « unitaires stratifiés ». Enfin, les systèmes « binaires fragilisés » présentent une performance dégradée, avec des scores intermédiaires entre ceux des systèmes « binaires » et ceux des systèmes « unitaires stratifiés ». Ce constat ne doit pas surprendre : comme nous l’avons vu, les systèmes « binaires fragilisés » ont, en prenant le risque d’estomper la « ligne de partage », donné prise à des manifestations de « dérive académique » préjudiciables à la diversité du système. Cette dégradation de la performance mérite, en tout cas, d’être méditée par les responsables politiques (et de l’enseignement supérieur) des pays disposant d’un système « binaire ».

Enseignements à retenir pour la Fédération Wallonie-Bruxelles

Quels enseignements peut-on tirer de cette analyse pour notre Fédération Wallonie-Bruxelles ?

Le premier enseignement est que nous pouvons nous réjouir de disposer d’un système — le système « binaire » — qui se révèle, à l’analyse, le plus « performant ».

Le deuxième enseignement est que ce système, dès lors qu’il serait « fragilisé » par toute initiative impliquant un « floutage de la ligne de partage » verrait ses performances se dégrader.

À cet égard, la portée du terme « rapprochement », souvent utilisé pour qualifier le souhait d’interactions plus vivaces entre universités et hautes écoles, mérite d’être précisée.

Aucune réserve n’est évidemment à formuler — au contraire — si, par « rapprochement », on vise le renforcement des multiples formes de collaborations entre universités et hautes écoles. Évoquons ici, à titre d’exemples, le partage d’infrastructures (encouragé au travers des « pôles » dans le décret « Paysage »), l’établissement de « passerelles » visant la poursuite de parcours d’études, la conduite conjointe de projets de recherche appliquée, l’échange d’enseignants pour des cours spécifiques, etc. Aucune de ces formes de collaboration n’est, semble-t-il, susceptible de brouiller la ligne de partage entre les deux secteurs et de fragiliser, ce faisant, le système.

En revanche, les plus grandes réserves sont à formuler à l’égard d’initiatives qui pourraient entrainer un « floutage de la ligne de partage ». À titre d’illustration, et en nous limitant aux « bouées d’essai » lancées, au cours des derniers mois, par l’un ou l’autre intervenant, on mentionnera premièrement, la multiplication de formations coorganisées et codiplômées par des universités et des hautes écoles ; deuxièmement, l’intégration, dans les universités, de formations professionnalisantes (courtes) actuellement dispensées en haute école ; troisièmement la fusion des législations (concernant le financement et/ou la gestion des carrières des personnels enseignants) régissant les universités et les hautes écoles.

Sans doute ces « bouées d’essai » ont-elles été lancées sans malice et avec les meilleures intentions du monde. Les expériences étrangères nous enseignent néanmoins que des initiatives de cette nature auront tôt fait de « flouter » la ligne de partage, mettant en branle des mécanismes qui, au bout du compte, entraineront un appauvrissement de la diversité de notre enseignement supérieur.

Pour l’avenir de nos jeunes et la prospérité de notre économie, il nous appartient de veiller au meilleur développement de notre système d’enseignement supérieur, en tirant les leçons d’expériences étrangères, parfois malheureuses.

[1Nous avons retenu les 21 pays de l’OCDE présentant un système universitaire suffisamment développé pour pouvoir placer des universités dans les top 500 (voire top 100) des rankings : Belgique, Pays-Bas, Suisse, Danemark, Finlande, Norvège, Suède, Autriche, Irlande, France, Allemagne, Italie, Espagne, Portugal, Royaume-Uni, Israël, États-Unis, Canada, Australie, Japon, Corée.

[2On considère ici qu’un système universitaire présente des performances supérieures (resp. inférieures) à la moyenne de notre échantillon de pays de l’OCDE lorsque ce système classe, tant dans le top 100 que dans le top 500, un nombre d’universités (normalisé par la taille du pays) supérieur (resp. inférieur) à celui du pays « moyen ».

[3Les programmes des Associated Colleges et de la plupart des Community Colleges présentent une tonalité plus professionnalisante que ceux des universités et des Liberal Arts Colleges.

[4En 1988 pour l’Australie et en 1992 pour le Royaume-Uni.

[5La « dérive académique » désigne la tendance des institutions « hors université » à imiter les universités, soit en délaissant (partiellement) les formations à vocation plus « professionnalisante », soit en altérant la tonalité de ces formations.

[6Les anciennes institutions du secteur « hors université » se trouvent désormais en concurrence directe avec les universités, mieux dotées en enseignants au profil académique et de recherche répondant aux critères traditionnels d’évaluation de la qualité d’une université. D’où la « stratification » qui caractérise les systèmes « unitaires ».

[7En Italie, les établissements organisant des formations courtes à vocation professionnelle ne sont le plus souvent pas considérés comme institutions d’enseignement supérieur. En Espagne, les établissements spécialisés à vocation professionnelle ont été purement et simplement intégrés, dès les années 1970, dans les universités.

[8Le système français se compose de deux secteurs soumis à des règlementations très différentes : d’un côté, le secteur des Grandes Écoles doté d’abondants moyens financiers, très sélectif à l’entrée et principalement voué à la reproduction d’une élite sociale ; de l’autre, le secteur des universités, pauvrement doté et largement accessible. Ce modèle est caractérisé par une forte « différenciation verticale » avec les universités, cette fois, au bas de la hiérarchie.