Opinion publique allemande, entre indifférence et tentation référendaire ?

Christophe Majastre

La relative indifférence des Allemands à l’égard de l’Europe révèle en partie une normalisation : un discours national, occulté en raison du passé nazi, peut de nouveau être tenu et se conjugue à une critique radicale du manque de démocratie des institutions européennes. Cet appel à la souveraineté populaire s’exprime paradoxalement en dehors de la sphère représentative et constitue une mauvaise nouvelle pour l’Union qui devra trouver la manière de réinventer une forme d’intégration politique.

Récemment, le chef de l’opposition parlementaire en Grande-Bretagne critiquait l’insistance de la majorité conservatrice à fixer la date d’un référendum sur l’appartenance à l’Union européenne comme une «  manœuvre de diversion  », permettant au Premier ministre de minimiser l’attention de l’opinion publique sur les «  vrais problèmes  ». L’éditorialiste du quotidien de gauche, The Guardian, saluait cette attitude en faisant remarquer qu’il était plus utile de consacrer le temps du débat parlementaire à discuter des maux profonds qui affectent le pays plutôt que d’une Union européenne somme toute lointaine, dans un pays qui ne fait pas partie de l’Eurozone [1]. À l’inverse, en Allemagne, l’éclipse relative de l’enjeu européen lors de la campagne pour les élections législatives de septembre dernier n’a pas manqué de susciter des commentaires inquiets — qu’ils émanent de correspondants étrangers ou d’éditorialistes allemands.

Ces deux exemples illustrent les ingrédients du mélange qui semble constituer l’attitude par défaut des opinions publiques nationales envers l’Union européenne : d’un côté, l’indifférence et, de l’autre, la tentation plébiscitaire. Mais ils témoignent également des diverses attentes, informées par un certain nombre de croyances implicites, que nous projetons sur ces États. Si l’indifférence inquiète en Allemagne, alors qu’elle peut être considérée comme salutaire au Royaume-Uni, c’est parce que nous considérons que l’adhésion de l’Allemagne au projet européen — à l’opposé du Royaume-Uni — participe à la définition même de son identité. L’indifférence allemande envers l’UE ne peut s’interpréter, de ce point de vue, que comme un éloignement. C’est le point de vue, entre autres, de Jürgen Habermas pour qui la «  nouvelle indifférence  » des élites allemandes envers l’Europe est le signe d’un «  retour à la nation  », amorcée depuis la réunification [2]. Toutefois, cette indifférence apparait à première vue moins délétère que l’entêtement souverainiste d’une partie de la classe politique britannique ou que la montée de partis populistes et antieuropéens dans d’autres États membres. On peut d’ailleurs se demander si elle ne serait pas une version édulcorée des différents avatars de l’euroscepticisme. Les évolutions récentes de l’attitude des élites allemandes envers l’Europe participeraient ainsi d’une «  normalisation  » de l’espace politique allemand, accompagnant l’effacement progressif des tabous qui le structuraient depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Retour de la nation

Dans ce qui suit, nous proposons de montrer comment l’enjeu européen a pu être mobilisé ces dernières années, dans l’objectif d’une réaffirmation de la souveraineté populaire de la part des politiques, mais aussi de militants et d’intellectuels. Dans ce sens, l’enjeu européen est devenu inséparable d’enjeux plus larges qui touchent aux conditions mêmes de l’exercice démocratique. On peut donc également parler d’une normalisation de l’espace politique allemand dans le sens où celui-ci, à l’instar du Royaume-Uni ou de la France, voit l’émergence d’un discours «  national-civique [3]  » critique de l’Europe. Ce discours a des origines plus anciennes que les récentes crises de l’UE. Cependant, ces crises ont sans aucun doute contribué à lui conférer un regain de légitimité. Nous interrogerons donc les causes immédiates ou plus structurelles de l’émergence d’un tel discours.

La thèse d’une normalisation de l’espace politique allemand consiste, de façon générale, à affirmer que l’héritage historique de l’Allemagne en particulier l’expérience du nazisme, perd de sa force structurante. Le tabou attaché à l’idée de nation allemande disparaitrait progressivement. La réunification, qui fait à nouveau correspondre les frontières de l’État et de la nation allemande, marquerait en particulier une étape cruciale dans une reconquête de la référence nationale.

Il importe de préciser à quel niveau se joue ce «  retour à la nation  ». La relation à l’intégration européenne constitue ici une première dimension à analyser. Ainsi, l’engagement inconditionnel des élites allemandes dans le projet européen s’explique-t-il traditionnellement par la singularité de l’histoire allemande. L’impossibilité, après l’expérience du nazisme, d’assumer la référence à une appartenance nationale qui avait mené à la catastrophe explique l’adhésion au projet européen : l’appartenance nationale ne pouvait se justifier que dans la mesure où elle était apprivoisée par un engagement éthique envers le projet européen et ses objectifs de paix. Appartenance nationale et adhésion au projet européen se trouvaient ainsi dans une relation de conditionnalité réciproque plutôt que de tension.

Remise en cause de l’adhésion européenne

Cette image, longtemps dominante, connait aujourd’hui de nombreuses remises en cause. D’une part, un rapport «  utilitariste  » à l’intégration européenne sous-tend certains discours politiques, en particulier de la CSU bavaroise et du parti ouvertement «  anti-euro  » Alternative für Deutschland, mettant en avant la nécessité pour l’Allemagne de préserver ses intérêts dans sa contribution au dépassement de la crise. Au début de la crise grecque, les positions de la chancelière allemande, Angela Merkel, se sont également éloignées de l’engagement éthique à l’égard du projet européen. D’autre part, depuis le célèbre arrêt sur le traité de Maastricht de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, une tension entre l’intégration européenne et l’exercice de la démocratie dans le cadre national se fait jour. L’argument de l’absence de contrôle démocratique sur les décisions prises au niveau européen, comme nous le verrons plus bas, a ainsi été mobilisé de façon récurrente lors des divers évènements liés à la crise financière, par des militants de droite comme de gauche.

La deuxième dimension d’analyse est celle des modalités institutionnelles d’exercice de la démocratie. Le système politique de la République fédérale se caractérise surtout par les limites qu’il instaure dans l’exercice de la démocratie, ce dernier étant toujours soupçonné de pouvoir être corrompu et manipulé. Parmi ces limites se trouve la définition exclusive de la démocratie dans les termes d’une démocratie représentative. L’impossibilité d’un référendum au niveau fédéral constitue ainsi un des nombreux héritages de la période de rédaction de la Loi fondamentale ou Constitution de la République fédérale d’Allemagne en 1949, pensée avant tout comme un mécanisme de défense contre le totalitarisme.

L’instauration de la possibilité d’un référendum signifierait donc un autre signe d’un retour à la «  normalité  » pour la démocratie allemande. Cette question est systématiquement liée à celle de l’intégration européenne. Les appels à l’instauration d’un référendum sur les grands enjeux européens, à «  demander au peuple ce qu’il pense  » ont ainsi été nombreux, en particulier lors des plaintes déposées auprès de la Cour constitutionnelle contre le Pacte fiscal européen et le Mécanisme de stabilité. L’introduction d’une possibilité de référendum a même fait l’objet d’un accord entre la CSU et le SPD lors des négociations pour un accord de coalition, avant d’être rejetée par la CDU, le parti d’Angela Merkel. D’une certaine manière, le fait que le dernier accord de coalition n’ait finalement pas prévu d’instaurer la possibilité d’un référendum au niveau national témoignerait d’une normalisation politique inachevée : cette forme d’exercice de la souveraineté populaire reste encore — mais pour combien de temps ? — un tabou politique.

Où est le peuple européen ?

On peut donc voir émerger une tendance à lier la critique de l’Europe à la question des modalités de l’exercice de la démocratie. Cette tendance se manifeste depuis plusieurs années par des recours concernant l’UE déposés auprès de la Cour constitutionnelle fédérale. De manière paradoxale, cette institution apolitique et non représentative a, par son action, joué un rôle majeur dans l’affirmation d’un discours critique sur l’intégration européenne. Aujourd’hui, ce discours, bien qu’il ne soit repris que marginalement par les grands partis, semble toutefois s’affirmer. Outre le cas, déjà évoqué, du parti «  anti-euro  », Alternative für Deutschland, qui a connu un échec relatif aux élections fédérales de 2013, la mobilisation contre le Pacte fiscal et le Mécanisme de stabilité européen en 2012 l’illustre également. Cette mobilisation, qui a abouti à l’introduction de trois plaintes distinctes auprès de la Cour constitutionnelle, a été portée séparément par un député de la CSU, Peter Gauweiler, par le groupe parlementaire du parti de gauche Die Linke et par une ex-ministre SPD de la Justice, Herta Daübler-Gmelin, au nom de l’association Mehr Demokratie. Cette dernière initiative, basant son argumentation sur la nécessité d’un référendum, a rassemblé 37 000 signatures de citoyens, formant, par là, la mobilisation la plus importante dans l’histoire de la République fédérale. Ceci illustre, d’une part, le relatif succès que ce type de discours rencontre dans le débat public, et, d’autre part, le rôle singulier joué par la Cour constitutionnelle dans la représentation politique, en l’absence de procédures de démocratie directe. Les juges de la Cour constitutionnelle ont ainsi contribué eux-mêmes, à l’instar d’une partie du monde judiciaire, à la définition d’un discours «  national-civique  ».

Un retour sur le traité de Maastricht et sur le célèbre jugement de la Cour de Karlsruhe s’impose à ce stade de notre argumentation. L’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle de Karlsruhe le 12 octobre 1993 marque un jalon dans l’histoire de la relation de la République fédérale allemande à l’intégration européenne. En effet, pour la première fois, une autorité officielle désigne l’intégration européenne comme une menace potentielle pour les processus démocratiques dans le cadre national. Si la mise en lumière de ce conflit constitue une rupture par rapport à l’adhésion inconditionnelle au projet européen, ce sont surtout les conceptions normatives qui sous-tendent l’arrêt de la Cour qui ont fait l’objet de commentaires critiques de la part de penseurs proeuropéens, tels que Joseph J. Weiler [4].

Pour synthétiser succinctement le débat, les juges du deuxième Sénat de la Cour constitutionnelle étaient appelés à statuer sur la compatibilité de l’expansion des compétences de l’UE avec la Loi fondamentale. La thèse défendue dans l’arrêt de la Cour, passée à la postérité comme la thèse du «  no-demos  », est que l’UE ne pouvait être lieu de la formation d’une volonté démocratique en l’absence d’un peuple européen. Ce peuple, à son tour, se trouve défini par un critère assez imprécis d’«  homogénéité  ».

Cette référence à une «  homogénéité  » comme critère pour une communauté politique dans la définition de la démocratie a, en effet, un caractère très problématique. Selon Weiler, les juges font référence à une homogénéité culturelle, définissant ainsi le peuple en tant qu’unité culturelle, ethnos plutôt que demos. Bien qu’il ne soit pas explicitement cité, Carl Schmitt fait figure d’inspirateur de cette définition organique de la démocratie.

Le rôle du droit public

Les facteurs intellectuels qui ont contribué à l’émergence de ce discours sont multiples. Les principaux doivent, sans aucun doute, être recherchés dans la sphère académique du droit public. Les juges, à l’origine du jugement, sont majoritairement issus d’une tradition disciplinaire spécifique, la Staatsrechtslehre, qu’on peut traduire littéralement comme la science du droit étatique, faute d’équivalent francophone réellement satisfaisant. Ainsi, Paul Kirchhof, généralement considéré comme le principal contributeur de l’arrêt, appartient-il à une génération d’académiques qui ont contribué, depuis le début des années 1980, à la réémergence de cette discipline en mettant au centre de leur raisonnement juridique la catégorie de l’État. À la différence d’autres champs disciplinaires du droit, la référence à la pensée de Carl Schmitt y est restée très présente depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Par ailleurs, on retrouve un certain nombre de juristes issus de cette tradition disciplinaire parmi les critiques de l’UE : tel Karl-Albrecht Schachtschneider, qui a participé à tous les recours introduits contre les traités européens depuis Maastricht.

Plus largement, il faut mettre ce discours de réaffirmation de la souveraineté populaire en parallèle avec les positions «  nationales-civiques  », défendues au même moment par certains intellectuels français, comme l’a étudié Justine Lacroix [5]. Selon Lacroix, cette position, au contraire de celle des tenants d’une intégration «  post-nationale  », nie la possibilité d’un découplage entre communauté morale ou historique et communauté politique [6]. La forme de l’État-nation est, selon ces auteurs, la seule à pouvoir assurer l’autonomie civique du self-government.

Autrement dit, les tenants de cette position argüent que l’exercice démocratique présuppose l’existence d’une communauté culturelle et limitent la possibilité de l’autonomie civique à la sphère nationale. Cette position rejoint celle exprimée lors de l’arrêt de Maastricht, qui a été réaffirmée depuis à travers les différents jugements de la Cour (sur le traité de Lisbonne entre autres), et encore en 2012. Cette opposition de principe n’a pas empêché la Cour de confirmer la conformité à la Loi fondamentale de tous les traités européens. Cependant, elle a pu, dans une large mesure, servir à légitimer cette position qui trouve un écho encore relatif, mais croissant dans l’espace politique allemand.

Les critiques de l’UE qui ont émergé ces dernières années en Allemagne s’inscrivent dans cette exigence d’une autonomie civique qui ne s’exercerait qu’à travers le cadre national. Il fait peu de doute que la nouvelle légitimité de ce discours répond à l’évolution générale de l’espace politique allemand vers une reconquête de la référence à la nation. La manière dont la crise financière a été gérée au niveau européen pourrait également expliquer un certain regain d’attractivité pour ce discours. En effet, les discours officiels des gouvernements européens, qui présentaient les mesures de lutte contre la crise comme nécessaires et sans alternative, ont renforcé la perception d’un niveau supranational qui serait non seulement non démocratique, mais aussi non politique.

Ce qu’il s’agirait de préserver dans l’État-nation, ce ne serait plus seulement la démocratie, mais surtout la possibilité d’envisager une multiplicité d’alternatives. Plus que la référence à la démocratie, c’est, sans doute, cette notion du politique comme espace d’alternatives qui permet à ce discours d’être mobilisé tant par la droite — comme avec le parti AFD — que par la gauche. On peut, cependant, objecter que l’opposition entre un niveau européen technocratique et un niveau national politique dans les discours publics est bien plus ancienne que la récente crise financière [7]. Si la gestion récente de la crise financière peut expliquer le succès relatif d’un tel discours, les causes devraient plutôt en être recherchées dans des processus de long terme de transformation des modes de gouvernement. Dans un certain sens, l’émergence de la revendication de la souveraineté populaire accrédite l’idée d’une rupture structurelle, et non plus accidentelle, entre les processus de décision supranationaux et les normes de la participation politique intégrées par les différentes populations européennes.

L’idée que l’intégration européenne a été conçue, dès le départ, contre l’exercice autonome d’une volonté démocratique et serait, par conséquent, fondamentalement viciée dans son rapport au politique, ne se retrouve plus seulement chez quelques intellectuels français ou certains professeurs de droit allemand ; elle commence à acquérir une légitimité dans les sciences sociales, en particulier anglo-saxonnes [8]. Il n’est donc pas étonnant, dans ces conditions, que l’on cherche à rouvrir les impasses de la souveraineté nationale. Si l’on peut aujourd’hui parler d’une normalisation de la relation de l’Allemagne à l’Europe, c’est dans la mesure où l’espace politique allemand, à l’image des autres États européens, est traversé par une tendance critique de l’UE appelant à la réaffirmation d’une souveraineté populaire. Les modalités sous lesquelles cette tendance s’exprime restent, en revanche, dans une large mesure originales, voire à certains égards paradoxales. Cette tendance s’est manifestée avant tout en dehors de la sphère représentative, à travers le discours de certaines élites intellectuelles, en particulier dans la sphère judiciaire. Ces évolutions ne sont pas une bonne nouvelle pour l’Europe : celle-ci doit réinventer une forme d’intégration politique si elle ne veut pas voir ses promesses échouer.

[1«  The wrong conversation  », The Guardian, 9 novembre 2013.

[2Jürgen Habermas, «  Wir brauchen Europa ! Die neue Hartleibigkeit : Ist uns die gemeinsame Zukunft schon gleichgültig geworden ?  », Die Zeit, 8 octobre 2012, en ligne www.zeit.de/2010/21/Europa-Habermas.

[3Voir infra pour la définition de ce terme.

[4J. H. H. Weiler, «  The State ”über alles”, Demos, Telos and the German Maastricht Decision  », 1995, en ligne http://bit.ly/1kXJb0q.

[5Justine Lacroix, La pensée française à l’épreuve de l’Europe, Grasset, 2008.

[6Justine Lacroix, Paul Magnette, «  Théorie politique  », dans C. Belot et al. (dir.), Science politique de l’Union européenne, Economica, 2008, p. 5-23.

[7Claudia Schrag Sternberg, The Struggle for EU Legitimacy. Public Contestation, 1950-2005, Palgrave MacMillan, 2013.

[8Christopher Bickerton, European integration. From nation-states to member-states, Oxford University Press, 2012.