Les tribunaux pour sortir l’Union européenne de sa tragédie ?

Christophe Majastre

Le 12 septembre dernier, le destin de l’intégration européenne, et au-delà de notre bien-être économique, était suspendu à la décision des juges de la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe qui devait se prononcer sur la compatibilité du mécanisme européen de stabilité ainsi que du pacte fiscal européen avec la Loi fondamentale allemande. Cette présentation des faits peut apparaitre comique à force d’être absurde, tant apparaissent disproportionnées les funestes conséquences potentielles (reprise de plus belle des attaques spéculatives sur les taux d’intérêt de certains États membres, à terme fin de la monnaie unique) par rapport aux frêles épaules de quelques juges. Pourtant, c’est sur le registre de la tragédie (grecque ou non) que se répète chacun des évènements de la crise financière et économique actuelle. Chaque sommet apparait comme celui de la dernière chance, toute communication de la Banque centrale européenne décisive, la moindre décision comme une alternative entre salut et damnation. On devrait donc se réjouir de la décision finale du tribunal — qui acquiesce pour l’essentiel à la ratification des deux accords conclus au niveau européen — puisque c’était la seule voie de salut. La réflexion ne peut cependant pas s’arrêter à ce point.

Au contraire, cette décision nous donne l’occasion de réfléchir à la manière dont cette absence d’alternative s’impose à nous et aux conditions qui pourraient permettre d’en sortir. Nous nous devons de nous interroger sur le rôle que jouent les juridictions nationales, et en particulier sur celui qu’a joué la Cour constitutionnelle allemande dans la pièce qui se noue autour de cette crise. Après un exposé succinct des enjeux soulevés lors des débats qui ont précédé cette décision, nous pourrons évaluer dans quelle mesure on peut espérer — sinon souhaiter — que les juridictions nationales jouent un rôle positif pour sortir du registre de la tragédie.

Le recours examiné par la Cour constitutionnelle a été porté par une constellation très hétérogène politiquement, mêlant une ancienne ministre de la Justice du SPD, le parti Die Linke, les écologistes conservateurs du minuscule DÖP (Parti écologiste démocratique) et un député social-chrétien bavarois. Si on note la présence de certains habitués des recours juridictionnels contre l’Union européenne, tel le député CSU Peter Gauweiler, on peut aussi constater certaines évolutions, comme celle du parti Die Linke qui abandonne son opposition de principe à l’UE pour la revendication d’une réforme démocratique de ses institutions. Formellement, ce recours portait la signature de 37.000 citoyens allemands, ce qui en fait, comme le remarquait un éditorialiste de la Süddeutsche Zeitung, la plainte la plus massivement soutenue de l’histoire de la république fédérale.

La revendication centrale des plaignants n’était pas celle de moins d’Europe, mais de mécanismes de contrôle démocratique des pouvoirs de l’UE. Sans passer en revue les diverses et parfois très subtiles articulations argumentatives des différents acteurs, la principale solution prônée était celle de plus de politique, par le biais soit d’un renforcement du pouvoir de contrôle du Parlement européen, soit d’un référendum. Aucune des formations de gauche qui ont porté le recours ne s’opposait donc par principe à la solidarité financière européenne, mais en réclamait plutôt l’approfondissement démocratique. D’autres en revanche, en particulier M. Gauweiler, espéraient que l’instrument du référendum pourrait permettre de remettre en cause l’existence de l’UE.

La position dans laquelle s’est trouvée la Cour constitutionnelle était loin d’être totalement inédite. On se souvient que lors des traités de Maastricht et de Lisbonne, elle avait déjà eu à entendre des recours similaires. Cependant, le contexte économique et la pression politique, entre autres, de la part de la chancelière Angela Merkel donnaient cette fois le sentiment que cette position était devenue particulièrement inconfortable. C’est précisément la particularité de cette situation qui fait ressortir comme remarquable l’attitude de la cour et de son président, Andreas Voßkuhle.

En effet, celui-ci s’est saisi du seul paramètre qui lui était disponible : celui du temps. Alors que, selon le point de vue du gouvernement, les circonstances exigeaient que la cour rejette l’examen de la plainte ou rende une décision dans les plus brefs délais, la cour a fait la sourde oreille en acceptant comme légitime le recours introduit auprès d’elle et en fixant ses propres délais. Son président l’expliquait en mai à l’hebdomadaire Die Zeit : selon lui une situation de crise ne justifiait pas de suspendre les règles du fonctionnement politique habituel et son tribunal allait prendre le temps nécessaire à l’examen de ces recours.

Si l’art des juges constitutionnels consiste à mener une politique sans faire de politique, l’action de la cour doit être considérée comme un joli coup double. Elle a d’un côté rappelé qu’aucune « circonstance » ne pouvait justifier de disqualifier comme illégitime une inquiétude sur le fonctionnement démocratique. Elle a surtout offert ce qu’on croyait devenu un luxe au fil des épisodes de la crise de la zone euro : le temps d’une réflexion politique, un temps qui échappe au rythme imposé par l’économique.

La propre réponse de la cour ne pouvait se situer que sur le terrain du formalisme juridique et éviter soigneusement une implication politique qui l’aurait décrédibilisée. En prononçant un « oui, mais… » peu surprenant par rapport à sa jurisprudence, la cour a validé la conformité des traités à la Loi fondamentale tout en exigeant que leur mise en œuvre soit strictement limitée à leurs provisions explicites.

Mais l’important est ailleurs, dans le fait que la question ait pu se poser, être débattue et susciter échanges, prises de position, critiques même de l’attitude de la cour (émanant en particulier du camp conservateur, représenté entre autres par l’historien Paul Nolte). En s’emparant du seul paramètre politique en son pouvoir — celui du temps —, la cour a permis à cette réflexion d’exister.

Même mince et limitée au cadre de l’Allemagne, une possibilité a été ouverte de contester l’absence d’alternative entre plusieurs décisions possibles, sans passer par des surenchères identitaires. On peut considérer que le rôle d’une cour constitutionnelle n’est pas de veiller à maintenir la possibilité d’une réforme démocratique de l’Union européenne, et ce n’est certainement pas l’action d’une juridiction nationale qui suffira à le faire. Cette tâche ne peut et ne doit pas être l’exclusive des juges : c’est bien ici l’action des citoyens, groupés sous différentes formes, qui a pu entamer le processus. La particularité de l’équilibre des pouvoirs allemands ne permet pas non plus d’envisager des scénarios similaires dans les autres États membres. Il y a sans doute lieu de s’interroger plus avant —, mais ce n’est pas l’objet ici — sur les raisons pour lesquelles le temps du politique, temps de la délibération plutôt que de la nécessité, ne semble plus trouver de cadre où se déployer. Son effacement total dans ce qui semble être son lieu naturel, l’arène parlementaire (qu’on pense aux forceps qui ont été employés pour la signature des deux traités à l’assemblée nationale française récemment), paraît ainsi paradoxalement laisser la place à un accroissement du pouvoir des juges, de plus en plus attendus comme solution de recours.

Quand on songe à la manière dont l’enjeu européen peut être distordu et instrumentalisé par toutes les forces politiques réactionnaires dans de nombreux pays européens, on ne peut néanmoins qu’être surpris de la façon relativement apaisée dont a été débattue la question en Allemagne. Pour permettre d’inventer quelque chose comme une démocratie européenne, qui permette l’articulation d’alternatives par rapport aux décisions politiques, il fallait au moins permettre de poser cette question. Ce qui suppose comme condition minimale que le temps du politique ne soit plus — entièrement — soumis à celui de l’économie. C’est le peu — mais c’est déjà beaucoup — que l’on peut attendre de la part des tribunaux pour contribuer à sortir de la tragédie actuelle.