Plus d’autonomie pour qui ? pour quoi ?

Vincent DupriezHugues Draelants

Les établissements face à l’État

Les systèmes éducatifs en Belgique ont pendant très longtemps été caractérisés par une forte autonomie des pouvoirs organisateurs et par un État faible, peu à même de peser sur les pratiques éducatives effectives. Les années nonante et le décret Missions en particulier ont représenté à cet égard un tournant historique, caractérisé par le déploiement d’un nombre important de balises et de règles communes s’imposant à tous les établissements de tous les réseaux. De manière quasi unanime les fédérations de pouvoirs organisateurs dénoncent aujourd’hui ce mode de régulation. Mais ces prises de position se caractérisent aussi par une diversité de critiques et de revendications et par un discours qui pose insuffisamment la question des enjeux et des effets sur l’ensemble du système d’une autonomie accrue des établissements scolaires.

L’histoire du système éducatif en Belgique est plutôt atypique, au regard de ce que l’on observe dans la grande majorité des pays industrialisés. Depuis la création de l’État belge et sa première Constitution (1831), la liberté d’enseignement est proclamée et renvoie, en première instance, à la liberté d’initiative en matière scolaire. Cette liberté d’initiative a pendant longtemps consacré un régime fondé sur la juxtaposition, au sein du système éducatif, d’une multiplicité de pouvoirs organisateurs et d’établissements caractérisés par des différences notoires dans leur offre éducative.

Depuis la Révolution belge, la question a bien entendu évolué et le cadre institutionnel actuel reconnait bien plus explicitement que précédemment la légitimité d’une série d’acteurs éducatifs différents des pouvoirs organisateurs, et une importance croissante à la Communauté française comme entité de régulation du système scolaire.

Les années nonante en particulier, avec comme principal référent le décret Missions, ont représenté une période où l’on peut observer une montée en puissance de la régulation par le centre et un relatif affaiblissement de l’autonomie de chaque pouvoir organisateur. Ce décret et les textes complémentaires qui l’ont accompagné illustrent clairement la référence croissante à une régulation publique de l’école et l’instauration d’une série de règles et de référents s’imposant à tous les établissements de tous les réseaux. Ces règles ont en particulier porté sur les objectifs de formation (à travers les référentiels de compétences déclinés en fonction des différentes étapes du système éducatif), sur la structure pédagogique de l’enseignement fondamental (organisé par étapes et cycle d’études), sur les questions relatives à l’inscription et au renvoi des élèves et, dans une certaine mesure, sur les statuts des personnels de l’enseignement et sur l’usage par les écoles des dotations horaires qui leur sont attribuées.

L’analyse de cette évolution a parfois été faite (voir notamment Dupriez et Maroy, 1998) en soulignant la place accrue octroyée à une logique civique dans la régulation du système scolaire. En d’autres termes, une telle lecture souligne qu’à travers la définition d’objectifs communs à poursuivre par tous les établissements et par la définition d’un certain nombre de procédures communes à toutes les écoles, c’est, pour la première fois dans l’histoire du pays, une ébauche de système éducatif qui se met en place. Et cette homogénéisation d’un certain nombre de dispositifs et de procédures, à l’instar du décret Missions, puise sa justification dans la volonté de déployer un système éducatif plus égalitaire qui offre à tous les élèves des conditions plus ou moins semblables d’apprentissage, en mettant tous les établissements, quel que soit leur réseau d’appartenance, dans des conditions plus ou moins identiques d’organisation de leur offre de formation. De la sorte, le projet scolaire passe dans une certaine mesure d’une sphère semi-privée, caractérisée par des arrangements locaux entre les écoles et les familles, à une sphère davantage publique caractérisée par un projet collectif pour l’ensemble du système éducatif. Nous ne discuterons pas ici des caractéristiques d’un tel processus. Nous voulons surtout souligner que cette évolution est manifeste dans les décisions législatives des années nonante et que, globalement, elle fait à cette époque l’objet d’un consensus assez puissant.

Des modèles transnationaux

Cette évolution du système éducatif en Belgique francophone au cours des quinze dernières années doit être rapprochée d’évolutions beaucoup plus larges, à une échelle transnationale, des modèles de gouvernance des systèmes éducatifs. Depuis le début des années nonante circule en effet dans les bureaux spécialisés et les institutions internationales (OCDE, Unesco, Banque mondiale, Commission européenne…) un modèle de gestion scolaire proche de ce que les Anglo-Saxons qualifient de school-based management. On observe à vrai dire l’émergence de nouvelles formes de gouvernance caractérisées par une redéfinition simultanée des rôles respectifs du centre et de la périphérie. Dans ce contexte, les autorités politiques, au centre, sont chargées de la définition des objectifs à atteindre, de la distribution des ressources et garantissent une forme d’évaluation du travail de chacune des unités décentralisées (les établissements, généralement). Parallèlement, chacun des établissements ou des groupes d’établissements bénéficie de plus d’autonomie dans la définition de son projet, mais doit rendre des comptes aux autorités au regard des objectifs qui lui ont été assignés.

La notion d’autonomie des établissements est donc une notion qui, au-delà de la Belgique, s’inscrit dans une évolution plus large des rapports entre l’État et les prestataires de services éducatifs. La particularité belge, et des autres pays à tradition décentralisée, c’est que pour avancer vers un tel modèle, il va s’agir de construire des règles et des référents nationaux permettant d’encadrer l’autonomie confiée aux unités locales. Les acteurs du système éducatif belge se retrouvent dès lors devant une situation apparemment paradoxale : le discours ambiant, imprégné des schèmes d’analyse largement transnationaux, vante l’autonomie des établissements, tandis qu’en Belgique et en particulier dans les écoles du réseau libre, les acteurs constatent de facto que leur autonomie d’action est réduite par des référentiels de formation, de nouveaux statuts du personnel, des circulaires administratives, des évaluations externes des acquis des élèves et des tentatives diverses de régulation des procédures d’inscription des élèves.

Au-delà de ce paradoxe, la thèse centrale de ce texte est que le (quasi-)consensus qui avait permis de construire un accord social et politique autour du décret Missions et d’un accroissement des balises communes permettant de réguler le système éducatif est aujourd’hui rompu. Un nombre significatif d’acteurs ne plaide plus pour une régulation publique accrue, mais au contraire pour un accroissement de l’autonomie des établissements. Dans la suite de ce texte, nous allons brièvement documenter cette hypothèse. Dans la foulée, nous préciserons les registres par rapport auxquels certains acteurs clés revendiquent davantage d’autonomie. Nous clôturerons par une réflexion sur les enjeux d’une autonomie accrue des établissements scolaires et sur les défis que cela représente à l’échelle des établissements scolaires. Il convient de préciser que nous n’avons pas conduit de recherche spécifique visant à démontrer cette thèse. En toute rigueur, une telle enquête supposerait une analyse documentaire beaucoup plus approfondie que celle réalisée à ce stade. Notre réflexion est donc exploratoire et les documents cités ici le sont à titre illustratif.

Un consensus rompu

Il y a dix ans, un consensus assez puissant existait autour de la nécessité de construire un projet partagé pour le système éducatif, fondé sur des balises communes à tous les établissements et s’accompagnant de contraintes accrues pour les opérateurs locaux. Désormais, un nombre grandissant de voix s’élève pour vilipender l’interventionnisme de la Communauté française au sein des écoles et revendiquer davantage d’autonomie locale. Parmi les partis politiques, le Mouvement réformateur, à travers les carnets du centre Jean Gol, est sans doute la famille politique qui a exprimé ce point de vue avec le plus de force : « Dans les faits, l’enseignement obligatoire est un système sous la coupe du gouvernement de la Communauté française. C’est un système qui est règlementé dans ses moindres détails. C’est un système qui ne sait pas tirer parti de l’intelligence et de la créativité des acteurs de l’enseignement pour une raison très simple : il ne leur fait pas confiance. C’est un système qui infantilise non seulement les élèves, mais aussi les enseignants et les directions d’école [1]. »

Mais, un discours semblable se retrouve également dans les prises de position des acteurs scolaires, en particulier les fédérations de pouvoirs organisateurs. Depuis plusieurs années, les quatre fédérations des pouvoirs organisateurs subventionnés — le Secrétariat général de l’enseignement catholique (Segec), le Conseil des pouvoirs organisateurs de l’enseignement officiel neutre subventionné (Cpeons), le Conseil de l’enseignement des communes et des provinces (CECP) et la Fédération des établissements libres subventionnés indépendants (Felsi) — perçoivent nombre de dossiers mis en œuvre par le cabinet du ministre de l’Enseignement comme des menaces pour l’autonomie locale (pensons notamment à la réforme des services d’inspection et à la réforme du statut des directeurs d’école).

Certes l’autonomie des acteurs locaux face à l’État ne se vit pas exactement de la même manière selon les réseaux. Ainsi les questions de dosage entre autonomie et régulation ne sont pas nécessairement focalisées sur les mêmes acteurs. Dans l’officiel subventionné où l’autonomie des pouvoirs organisateurs semble être la préoccupation prioritaire, les tensions se situent essentiellement entre les établissements et les pouvoirs organisateurs, et entre les pouvoirs organisateurs et l’État ; alors que dans le réseau catholique où les établissements et les pouvoirs organisateurs sont souvent deux entités identiques, les tensions se jouent davantage entre les établissements-pouvoirs organisateurs et le réseau, et entre les établissements-pouvoirs organisateurs et l’État. Cependant, au-delà de ces différences, nous avons choisi d’insister ici sur des convergences repérées dans les prises de position des fédérations, afin de souligner les enjeux majeurs du débat, au-delà des spécificités de chacun des réseaux.

L’examen des mémorandums des principaux organes de représentation et de coordination des pouvoirs organisateurs (CECP, Cpeons, Segec) permet de discerner trois grandes critiques qui se combinent.

Trois critiques des interventions de la Communauté française

Une première critique concerne une demande d’ajustement face à des excès bureaucratiques. « Le développement, d’année en année, d’une politique d’encadrement des décisions des pouvoirs organisateurs par des règles bureaucratiques conduit, dans les faits, à des rigidités dignes des systèmes centralisés », peut-on lire dans le mémorandum 2009-2014 de l’enseignement catholique (p. 3). Cette première critique renvoie à une seconde dont les contours sont plus flous et qui touche à la question de la différenciation de l’offre pédagogique selon les contextes locaux.

« Les objectifs généraux et leur déclinaison en niveaux de compétences sont des références communes par rapport aux résultats à atteindre. Il appartient ensuite à chaque école, à travers le projet d’établissement, d’organiser au niveau local la manière et les moyens d’atteindre ces objectifs, en tenant compte de ses spécificités et de son public. La multiplication des injonctions bureaucratiques visant l’imposition du contenu des projets d’établissements porte atteinte à cette faculté d’adaptation aux réalités locales. Elle réduit par ailleurs la force de mobilisation des différents acteurs autour d’un projet réfléchi à l’échelle de l’établissement » (mémorandum de l’enseignement catholique 2009-2014, p. 5).

Dans son mémorandum au nouveau gouvernement (juin 2009), le CECP souligne également qu’il conviendrait d’« optimaliser la gouvernance locale » afin
de « tenir compte des spécificités locales tout en les inscrivant dans une politique globale de réseau. […] [Le texte évoque notamment le cas des communes de la Région de Bruxelles-Capitale] confrontées à des problèmes spécifiques, tels que la problématique des langues ou celle des primo-arrivants » (p. 6). Notons que ce qui est critiqué ici, c’est essentiellement l’idée qu’il faille prescrire de manière centralisée les méthodes pédagogiques. En ce qui concerne la question des objectifs communs à atteindre, le décret Missions demeure à ce jour une référence non remise en question par les fédérations de pouvoirs organisateurs.

Une troisième critique, fondamentale, concerne les modes de régulation publique. Les fédérations de pouvoirs organisateurs critiquent le fait que la Com-
munauté française est simultanément pouvoir organisateur et autorité publique régulatrice et subventionnante, ce qui est perçu comme source de déséquilibre dans les rapports entre les réseaux d’enseignement. En outre, les fédérations de pouvoirs organisateurs remettent en question la diffusion des modes de fonctionnement du réseau de la Communauté française à l’ensemble des réseaux.

Les modes de fonctionnement imposés par la Communauté française sont en particulier perçus comme étrangers à la culture et aux modes de fonctionnement traditionnels du réseau catholique. Ils sont dès lors perçus comme menaçants pour l’identité même du réseau, ainsi que pour certaines de ses qualités organisationnelles, en particulier sa souplesse, sa proximité et sa disponibilité. Dans l’officiel subventionné aussi, malgré des modes de régulation interne parfois proches de ceux en vigueur dans le réseau de la Communauté française, les procédures administratives mises en place par l’administration sont questionnées. Dans son mémorandum, le Conseil de l’enseignement des communes et des provinces (CECP) déplore notamment la façon dont la Communauté française passe outre les pouvoirs organisateurs. « Quotidiennement, la Communauté française a tendance à ignorer les pouvoirs organisateurs. Certains documents […] sont adressés directement aux directions d’école sans passer préalablement par le pouvoir organisateur. Dans la foulée, les attributions de moyens s’effectuent régulièrement par école, voire par implantation, ignorant l’unicité de décision et de responsabilité du pouvoir organisateur » (p. 5).

Plus fondamentalement, c’est le recours abusif et dès lors l’efficacité même de la règle comme mode de régulation qui sont contestés. Le Cpeons affirme ainsi qu’« une plus grande autonomie de décisions à l’échelle des pouvoirs organisateurs locaux garantit de meilleurs résultats lors des évaluations externes » (mémorandum du Cpeons 2009-2014, p. 1).

Les responsables de l’enseignement catholique plaident quant à eux pour une
révision significative de la gouvernance du système éducatif de manière à conjuguer autonomie et responsabilité des acteurs. De la sorte, la critique du mode de régulation mis en place par la Communauté française s’accompagne d’un plaidoyer afin d’accorder plus d’autonomie à des opérateurs locaux responsabilisés et sollicités périodiquement pour (auto-)évaluer la qualité de leur travail.

Quelle autonomie ? Pour qui ?

Les extraits présentés jusqu’ici ont permis de documenter cette triple critique des modes d’intervention de la Communauté française, adossée à un plaidoyer assez large pour une autonomie accrue accordée aux acteurs locaux. Relevons toutefois que cette revendication pour plus d’autonomie semble porter sur des domaines assez différents et au bénéfice d’acteurs contrastés.

Par rapport aux domaines d’autonomie, le débat gagnera en clarté si l’on distingue minimalement les revendications pour de l’autonomie pédagogique des revendications pour plus d’autonomie de gestion et d’organisation. Dans le premier cas, le plaidoyer porte sur le projet pédagogique du pouvoir organisateur ou de l’établissement et sur les orientations pédagogiques locales mises en œuvre à l’échelle des équipes éducatives ou des enseignants. Dans le second cas, la revendication porte principalement sur la gestion des ressources humaines et financières au sein des pouvoirs organisateurs et des établissements.

Et de manière plus ou moins connexe, il importe de distinguer les acteurs qui devraient bénéficier d’une autonomie accrue, au regard des changements demandés. Du côté de l’enseignement officiel subventionné, il semble que la revendication majeure soit une consolidation du rôle des pouvoirs organisateurs. Du côté de l’enseignement libre catholique, le discours est plus complexe. La cible de la critique, c’est l’autorité publique centrale dont le rôle devra évoluer « en abandonnant les logiques de multiplication des contraintes et justifications administratives pour se centrer sur la définition des objectifs généraux du système et l’évaluation des résultats » (mémorandum de l’enseignement catholique 2009-2014, p. 7). Et les bénéficiaires annoncés seraient les établissements scolaires, dotés principalement d’une plus grande autonomie de gestion, mais aussi plus solidement responsabilisés et évalués. Entre l’État et les établissements, l’acteur clé semble être dans ce réseau la fédération des pouvoirs organisateurs, c’est-à-dire le Segec.

Les enjeux d’un accroissement de l’autonomie

En définitive, il semble nécessaire de poser la question des enjeux liés à l’accroissement de l’autonomie et celle de ses usages. Si tout le monde peut s’accorder sur la condamnation de certaines dérives bureaucratiques, les questions plus fondamentales de l’autonomie pédagogique des établissements et des modes de pilotage du système éducatif demeurent des questions ouvertes, dont les enjeux sont insuffisamment identifiés. Parvenir à conjuguer créativité locale et projet collectif à l’échelle du système, tout en évitant un accroissement des différences entre écoles et des inégalités entre élèves demeure un défi. La recherche peut-elle aider à le résoudre ? Rien n’est moins sûr. Elle a en tout cas montré la complexité de construire un travail pédagogique cohérent à l’échelle locale, même quand les équipes éducatives bénéficient d’une autonomie importante.

Les effets pédagogiques de la décentralisation sont le plus souvent limités, simplement parce qu’en modifiant les structures et non les méthodes pédagogiques, on ne change pas les variables qui affectent réellement les apprentissages des élèves. Pour cela, un changement des méthodes d’enseignement est nécessaire ; il faut donc toucher à la classe et au travail de l’enseignant qui dispose lui-même d’une grande autonomie au sein de l’établissement. Il ne suffit donc certainement pas de décréter l’autonomie, même si elle est encadrée par des référentiels de formation et des mesures des acquis des élèves, pour améliorer mécaniquement la qualité du travail dans les écoles. Par ailleurs, en accroissant l’autonomie des établissements, on amplifie potentiellement les différences entre écoles, ce qui a bien entendu une série d’effets sur l’offre de formation, sur les rapports entre établissements et, in fine, sur le regroupement des élèves et sur leurs conditions d’apprentissage.

La question du contenu et des objectifs assignés à l’autonomie doit dès lors être mise en débat plus explicitement et de manière plus globale. Souhaite-t-on prioritairement renforcer l’autonomie de gestion des chefs d’établissements ? Et dans quels domaines spécifiques ? Ou souhaite-t-on élargir l’autonomie pédagogique ? Des enseignants pris comme acteurs individuels ou des équipes éducatives à l’échelle des établissements ?

Mais la question des enjeux de l’autonomisation doit également être mieux posée dans toutes ses dimensions. La plupart des acteurs de ce débat soulignent les bénéfices de l’autonomie en termes de dynamisation des équipes locales. C’est une facette de la question, sur laquelle il ne faut pas se bercer d’illusions, mais qui fait bien partie du débat et qui doit donc être traitée. Mais peu d’acteurs
soulignent les effets « systémiques » d’une autonomisation accrue des établissements. Le débat sur l’autonomie ne peut à nos yeux faire abstraction de cette question, et il doit être posé en prenant en considération les effets de l’autonomie sur les relations entre établissements et sur leurs publics scolaires. Ce débat doit tenir compte de l’état actuel du système éducatif, caractérisé par une forte ségrégation entre écoles et par des inégalités de résultats manifestes.

[1Centre Jean Gol, Les valeurs libérales de l’enseignement, mai 2009, p. 3.