Le thatchérisme, entre contrôle et concurrence

Renaud Maes

À l’occasion du décès de Margaret Thatcher, les hommages, les analyses et les critiques souvent virulentes se succèdent. Le personnage que Margaret Thatcher s’est construit tout au long de sa carrière politique symbolise l’implacable des réformes d’inspiration néolibérale et administrées — souvent par la force — au Royaume-Uni d’abord, à l’ensemble de l’Europe ensuite. Porté par une personnalité « iconique », le « thatchérisme » est une politique de rupture qui a laissé des traces profondes tant dans ses effets concrets sur l’évolution des rôles et fonctions de l’État que dans l’imaginaire contemporain [1]. Au-delà de la carrière de l’Iron Lady, c’est surtout l’analyse de son testament politique qui mérite que l’on s’y consacre pour appréhender la durabilité du corpus idéologique incarné par la « Wicked witch of the West », comme l’appelaient les syndicats de mineurs en référence au Magicien d’Oz [2] : vivons-nous encore aujourd’hui dans un monde fait de sortilèges thatchériens ?

Le Times Higher Education, devenu, grâce à son ranking, « le » journal de référence pour les politiques en charge de l’enseignement supérieur, n’a pas manqué d’honorer la mémoire de la baronne Thatcher en publiant le 8avril une série d’interviews, dont celle de Terence Kealey, qui fut conseiller du Premier ministre et occupe actuellement la fonction de vice-chancellor de l’université de Buckingham. Kealey ne manque pas de formules superlatives : « Avant Mme Thatcher, les universités étaient tout à fait similaires à des services publics — dirigées au bénéfice du personnel avec l’argent du gouvernement. Aujourd’hui elles sont excellentes. » Quelles sont donc les mesures ayant permis cette mutation vers l’« excellence » d’après M. Kealey ? La hausse drastique des frais d’inscription notamment pour les étudiants étrangers, mais aussi et surtout l’obligation de rendre des comptes (accountability) pour les établissements d’enseignement supérieur notamment au travers du « RAE », research assesment exercise.

Quelle était la logique à l’œuvre derrière ces mesures, en quoi étaient-elles cohérentes et symbolisaient-elles le thatchérisme ? Si nous proposons ici de discuter de cet héritage en matière de politiques d’enseignement supérieur, c’est qu’il s’agit de l’un des domaines où la succession des mesures permet d’appréhender la « méthode Thatcher » et où les réformes menées ont rapidement servi de modèle à toute l’Europe : to put it simply, il n’y aurait pas eu de processus de Bologne sans Margaret Thatcher. Comme le souligne Jean-Luc De Meulemeester : « Malgré les références constantes des décideurs politiques européens à un “modèle américain” d’enseignement supérieur […], le véritable modèle suivi est probablement bien plus le modèle anglais [3]. »

Premières réductions de dépenses et utilitarisme

Rappelons d’emblée que Margaret Thatcher occupa de 1970 à 1974 le poste de ministre de l’Éducation et des Sciences sous le gouvernement d’Edward Heath [4]. Durant cette période, elle organise d’importantes réductions de dépenses et notamment la fin de la distribution gratuite de lait pour les élèves âgés de plus de sept ans [5], poursuivant une réforme lancée par le Labour, ce qui lui vaut le sobriquet de « Milk Snatcher ». En matière d’enseignement supérieur, elle développe des politiques visant à promouvoir largement l’enseignement non universitaire et, en particulier, les instituts polytechniques (via l’octroi de bourses spécifiques et de financements complémentaires), et à favoriser le travail des étudiants (notamment en ouvrant des places spécifiquement réservées aux « part-time students »). Prenant racine dans plusieurs rapports parlementaires prônant la « reconnexion » entre l’industrie et l’enseignement, son programme est largement utilitariste : elle défend l’alignement de l’enseignement supérieur sur les besoins du secteur privé, plaidant notamment pour une meilleure prise en compte de l’évolution industrielle dans la formation des ingénieurs. Elle encourage également le développement des institutions privées et pilote ainsi la fondation de l’université de Birmingham, première université privée d’Angleterre, qu’elle inaugure fin 1975.

Ces politiques préfigurent celles qui seront menées à partir de mai1979. Mais entre ces deux périodes, le contexte se dégrade : le ralentissement important de la croissance économique à la suite des krachs pétroliers et l’apparition d’un chômage des diplômés provoquent une radicalisation importante des propositions poussées par les tories. Le système d’enseignement supérieur demeure par ailleurs bien plus élitiste que celui d’autres pays d’Europe : l’enseignement supérieur ne recrute que 10% des jeunes contre 15% minimum pour le continent. De plus, le monde académique voit d’un très mauvais œil les réformes du système éducatif et ce, même du côté des conservateurs qui considèrent que l’université doit rester protégée des « gouts commerciaux des masses, qui corrodent les valeurs universitaires [6] ». Tous continuent à défendre avec vigueur l’indépendance des institutions universitaires et la liberté de recherche.

Après avoir mené une opposition virulente au gouvernement travailliste mené par Harold Wilson, Thatcher arrive au 10 Downing street avec la ferme intention de réduire largement les dépenses publiques. L’enseignement supérieur n’occupe pas une place centrale dans son agenda politique [7] jusqu’en septembre1981 : elle confie alors à son mentor Keith Joseph, considéré par certains comme l’« idéologue » du thatchérisme, le poste de ministre de l’Éducation et des Sciences. Très influencé par les écrits de Friedman sur l’éducation, Keith Joseph promeut dès son entrée en fonction une modification importante du système universitaire passant par une mise en concurrence des institutions : il s’agit d’encourager les étudiants à s’inscrire dans les filières universitaires répondant le mieux aux besoins des firmes. Dans ce cadre, il préconise de réorienter les investissements publics dans le secteur des sciences humaines et sociales au profit du secteur des sciences exactes et des technologies [8].

Big cut, concurrence et contrôle

1981 est également l’année du big cut, prévu dès le White Paper proposé en mai. Ce n’est cependant que fin octobre que les institutions reçoivent un mois pour proposer une réduction de leurs dépenses de 17% sur trois ans. Par ailleurs, le gouvernement réduit de 3 000 le nombre de places de professeurs financées par l’état : certaines institutions y perdront près de 40% de leur financement étatique, d’autres beaucoup moins, sans que les critères des choix ne soient rendus publics [9]. Face à ces mesures, les universités protestent par des communiqués envoyés systématiquement après chaque annonce de coupe budgétaire supplémentaire. Vu leur influence persistante sur les élites politiques britanniques et dans le but de compenser leurs pertes de fonds publics, les universités reçoivent en 1982 la possibilité de prélever un minerval correspondant à la totalité des couts de formation pour les étudiants étrangers.

Cette mesure, pourtant initialement unanimement critiquée par les universités, aboutit à des stratégies de marketing agressives et une concurrence importante des institutions pour attirer un maximum de ces étudiants internationaux. Les universités s’habituent à cette concurrence : elles adoptent des réformes internes visant à améliorer le « management » institutionnel et à se positionner dans le marché international, et très rapidement, la relative unanimité qui prévalut dans les réactions de 1982 se délite. C’est ainsi que plusieurs institutions au « top » de la recherche mondiale se mettent à plaider dès 1983 pour un « research assessment exercise » dans le but d’attirer à elles la plus grosse part des moyens publics.

Le principe du RAE est de comparer régulièrement les performances de recherche de chaque département et de faire dépendre le montant octroyé à un département de ses performances par rapport aux autres [10]. Introduit en 1986, ce dispositif connut beaucoup d’évolutions au fur et à mesure de son déploiement. Ce qui est particulièrement intéressant, c’est qu’il s’agit d’un dispositif « participatif ». L’évaluation, menée initialement sous la responsabilité de l’University Grants Committee est effectuée par un panel d’experts du domaine proposés par les institutions : les universitaires eux-mêmes sont chargés de se contrôler les uns les autres. Mais dès la première évaluation de 1986, plusieurs vice-chancellors et experts critiquent le dispositif : comment peut-on améliorer la qualité de la recherche puisque les professeurs qui seraient moins performants sont nommés à vie ? En 1988, un an avant le deuxième assessment, leurs prières sont exaucées : le gouvernement Thatcher abolit la nomination (tenure) pour les nouveaux engagés à l’université. Les vice-chancellors obtiennent ainsi un pouvoir sans précédent dans l’histoire universitaire anglaise : ils deviennent des « top-manageurs » des institutions universitaires, responsables de la gestion des ressources humaines en vue de maximiser les performances. Parallèlement, les instances centralisées peuvent accroitre leurs exigences puisque la « flexibilité » accrue permet d’y répondre : un échec dans l’évaluation revient à une erreur de stratégie, généralement imputable au seul manageur.

Il s’agit de l’une des dernières mesures de Thatcher, qui se voit « renversée » en 1990. John Major prend sa succession et continue les réformes en accroissant fortement la concurrence (notamment en reconnaissant aux instituts polytechniques le statut d’université). Tony Blair à son tour poursuivra avec enthousiasme la même politique, notamment en durcissant les critères d’évaluation et en augmentant largement les compétences des commissions centrales chargées de piloter le système d’enseignement supérieur.

Le rôle de l’État ? Susciter la concurrence

Les réformes de l’enseignement supérieur menées sous Thatcher permettent de comprendre le mécanisme par lequel les missions des universités peuvent être complètement subordonnées aux intérêts du marché malgré les réticences énormes qu’un tel programme ne manque pas de soulever. Le processus est clair : d’abord, réduire les fonds ; ensuite, compenser cette réduction de moyens par des mesures suscitant la concurrence entre institutions, départements, disciplines, professeurs ; enfin, cimenter cette concurrence par des organismes de contrôle « participatifs ». Il n’est pas anodin que la demande d’un RAE ait émergé du monde académique : par l’introduction de mécanismes de concurrence à l’intérieur de l’institution, les oppositions ont été balayées et tous ont finalement intégré les « nouvelles règles du jeu ».

Cependant, contrairement aux conceptions habituelles qui lient le néolibéralisme à une forme d’indépendance totale par rapport à l’État, on voit que le rôle de l’État dans ce dispositif est tout à fait central : c’est parce qu’il continue à financer les institutions qu’il peut susciter une concurrence maximale. On reconnait là, en filigrane, un principe fondamental de la pensée de l’économiste Friedrich von Hayek, dont on sait qu’il eut une influence déterminante sur l’idéologie de Thatcher : « L’argumentaire libéral est basé sur la conviction que, là où une réelle concurrence peut être créée, il s’agit de la meilleure voie pour guider les efforts individuels. Il ne nie pas, il insiste même sur le fait que pour que la concurrence agisse positivement, un cadre légal conçu avec soin est requis [11]. »

Cette mauvaise lecture du thatchérisme comme « laissez-faire dogmatique » implique souvent que l’on n’identifie pas dans quelle mesure des réformes actuelles pourraient se revendiquer de cette philosophie. Pire encore, parce que l’on ne tire pas la pleine mesure de leur signification, la résistance à ces réformes est souvent inexistante. Par exemple, lorsque l’on considère les débats actuels sur le paysa­ge de l’enseignement supérieur et sur le financement des universités en Communauté française de Belgique, on remarque que le scénario big cut, concurrence et contrôle, est en train de parfaitement s’appliquer avec la collaboration active des « décideurs universitaires » et une très faible contestation interne. Malgré sa mort, la magie de la Wicked witch semble toujours opérer.

[1L. Hadley & E. Ho (2010), Thatcher & After, Margaret Thatcher and Her Afterlife in Contemporary Culture, Houndmills (UK) & New-York, Palgrave McMillan.

[2Qualificatif repris par le groupe de rock Indie Efner en 2000 dans leur célèbre chanson The Day That Thatcher Dies.

[3J.-L. De Meulemeester (2011), Reforming higher education systems in Europe since the 80s : between utilitarians and justice ?, CEB Working Paper, n°11/058.

[4Elle est notamment à l’origine du Livre Blanc Education : A Framework for Expansion, publié en 1972, qui propose un programme extrêmement complet de réformes. Faiblement soutenues par Edward Heath, une grande partie de ces réformes ne sera appliquée qu’à partir de l’arrivée de Thatcher au 10 Downing Street.

[5Il est amusant de noter qu’en 1995, dans son livre autobiographique The Path to Power (Harper-Collins), Margaret Thatcher indique n’avoir jamais soutenu cette mesure, dont elle affirme qu’elle lui a couté beaucoup pour un résultat minimal, « leçon utile » pour la suite de sa carrière.

[6Cette déclaration est due au physicien Alan Cottrell, qui fut vice-chancellor de l’université de Cambridge de 1977 à 1979, lors d’une interview sur la BBC le 13janvier 1980. Conservateur assumé, Cottrell fut le conseil scientifique principal du gouvernement Heath de 1971 à 1974 et l’un des premiers experts à suggérer dès 1974 la fermeture des mines anglaises et à défendre un recours accru à l’énergie nucléaire tout en garantissant une utilisation « raisonnable » de cette source d’énergie.

[7J.-L. De Meulemeester, op. cit.

[8K. Joseph (1985) « Sir Keith Joseph on Higher Education », dans University Quaterly (Higher Education Quaterly), 40/1.

[9M. Trow (1998) « American perspectives on British Higher Education under Thatcher and Major », dans Oxford Review of Education, 24/1.

[10M. Tight (2009), The Development of Higher Education in the United Kingdom since 1945, Maindenhead, McGraw-Hill/Open University Press.

[11F. A. Hayek (2006 [1944]), The Road to Serfdom, New-York, Routledge Classic.