La politique internationale du climat à l’aube de la présidence belge de l’UE

Benjamin Denis

Six mois après le sommet de Copenhague de décembre 2009, les négociations internationales relatives au climat flottent dans un climat de relative incertitude. À l’époque, faute d’un dénominateur commun suffisant, les parties ont été incapables de s’accorder sur un nouveau traité accélérant et amplifiant la réponse internationale au changement climatique. Si les sources de discorde ne manquèrent pas, c’est certainement la difficulté d’intégrer les principales économies de la planète dans un seul régime de normes qui a constitué le principal obstacle à la conclusion de cet accord global juridiquement contraignant que l’Union européenne appelait de ses vœux.

Un ersatz a toutefois été produit : l’accord de Copenhague. Rédigé par une vingtaine de chefs d’État et de gouvernements en marge des enceintes officielles de négociation, ce texte d’un peu plus de deux pages et de douze paragraphes trace les linéaments d’une politique climatique internationale en mode mineur. Les chantres de l’espérance diront que jamais un accord international n’aura couvert autant de pays émetteurs et qu’il s’agit là d’un premier pas tout à fait significatif, les réalistes à sang froid verront dans cette logique inductive la seule voie pragmatiquement exploitable pour l’avenir de la diplomatie du climat, et les férus de modélisation déploreront que ce processus au rabais place l’humanité sur la voie d’un réchauffement qui pourrait atteindre les 4 °C.

Avec quelques mois de recul, une question majeure reste en suspens : quel est l’avenir du processus multilatéral de négociation qui découle de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) adoptée à Rio en 1992 ? Outre la faiblesse de son contenu, l’accord de Copenhague a pu inquiéter par les questions politiques et institutionnelles fondamentales qu’il a soulevées. Rappelons qu’il n’a pas été approuvé par la Conférence des parties à la CCNUCC (COP), en raison d’un véritable tir de barrage de certaines parties, principalement issues du groupe de l’Alba (Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique).

Nonobstant cette absence d’entérinement par la COP, les pays industrialisés signataires de l’accord ont d’emblée annoncé leur volonté de le mettre en œuvre. Lors des diverses réunions qui ont rassemblé les pays industrialisés sur la question du climat au premier semestre 2010, l’accord de Copenhague était devenu le référent principal des positions sans que l’articulation avec le processus CCNUCC ne soit clairement définie. Ériger un accord politique de cette nature en étoile polaire des négociations climatiques induit la menace d’une marginalisation progressive du processus onusien.

Ensuite, le fossé creusé entre certaines parties à Copenhague fut si profond qu’on pouvait craindre un éclatement du processus multilatéral en raison d’antagonismes idéologiques rédhi­bitoires. Fasse au libéralisme réformiste des pays industrialisés, une coalition d’États s’est formée pour dénoncer le lien entre le modèle économique dominant et la crise climatique. Organisée en Bolivie en avril 2010, la conférence de Cochabamba [1] a ainsi accouché d’une déclaration à la tonalité anticapitaliste très marquée, faisant du système économique actuel et du système de domination qu’il induit la cause unique du réchauffement de la planète. Bien qu’il soit prématuré de tirer quelque conclusion que ce soit quant aux développements que cette initiative permettra de féconder, elle souligne l’existence d’une forte opposition sociale et politique au paradigme qui sous-tend les propositions des principaux pays parties aux négociations.

L’après-Copenhague

Ces éléments nourrissent parfois un certain scepticisme quant à la capacité du processus onusien à atteindre les objectifs pour lesquels il a été mis sur pied. En simplifiant, on peut dire que depuis près de dix ans, le processus CCNUCC tourne autour de la gageüre de combiner universalité et consistance dans la définition des engagements à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Malgré la mobilisation de milliers d’experts et l’implication des chefs d’État et de gouvernements, l’organisation de multiples réunions internationales, le processus n’est pas parvenu à couler une telle combinaison dans le bronze d’un instrument juridique multilatéral. Toute la question est de savoir si Copenhague constituait le prodrome de la stérilité définitive de ce processus ou s’il n’était que la manifestation d’une crispation passagère particulièrement aigüe.

La session de négociation organisée à Bonn au mois de juin dernier offrait l’opportunité de fournir des éléments de réponse à cette question. En plus de la réunion semestrielle des organes subsidiaires de la convention, cette session accueillait la dixième réunion du groupe de travail ad hoc chargé de traiter de la coopération à long terme sous la convention (AWG-LCA) [2] et la douzième rencontre du groupe de travail ad hoc chargé de la question des engagements des pays industrialisés dans le cadre du protocole de Kyoto (AWG-KP) [3]. Derrière ces deux intitulés indigestes, se dissimulent les deux voies qui structurent les négociations depuis le plan d’action de Bali adopté en 2007. Du côté AWG-KP, on traite des engagements des pays industrialisés et des modalités techniques corrélatives telles que les règles méthodologiques encadrant l’utilisation des activités de foresterie, les mécanismes de flexibilité ou encore la possibilité de conserver pour les périodes d’engagement ultérieures les quotas d’émissions excédentaires attribués durant la première période d’engagement du protocole de Kyoto. Du côté AWG-LCA, le spectre des discussions est beaucoup plus large dans la mesure où, outre la question des réductions d’émissions tant pour les pays développés que pour ceux en voie de développement, on traite également notamment le dossier du financement, celui de l’adaptation, ou encore celui des transferts de technologie.

Face à un ordre du jour aussi diversifié et consistant, il serait périlleux de formuler des conclusions péremptoires quant à l’état d’avancement général des discussions. Néanmoins, le premier élément d’appréciation que l’on a retrouvé sur la plupart des lèvres présentes était que l’atmosphère générale était beaucoup plus constructive et positive qu’elle ne l’était à Copenhague. Bien que des éléments très triviaux tels que la météo ou l’enthousiasme de potache lié à la coupe du monde de football puissent contribuer à créer davantage de proximité entre les négociateurs, la principale explication de cette ambiance favorable réside dans le fait que la réunion rassemblait essentiellement des experts autour de discussions plus techniques que directement politiques.

Si l’on veut tenter de pénétrer plus avant dans le contenu des négociations, le bilan de ces discussions sera nécessairement prudent et nuancé. Tout d’abord, il y a un décalage entre le contenu des interventions formulées par les parties au terme de la session et leur perception réelle du produit des négociations. Une plénière tempétueuse occulte par exemple parfois des avancées significatives dans la coulisse des négociations. Ainsi, si les réactions au texte proposé par la présidence du AWG-LCA durant la plénière de clôture ont été pour le moins acerbes, cela ne signifie pas que le texte était mauvais, ni que les propositions qu’il contenait devaient être déclarées définitivement moribondes. Un accord repose sur un compromis qui est obligatoirement le fruit de concessions douloureuses pour chacune des parties. Un accord fait nécessairement mal, tous les négociateurs le savent, mais feignent généralement de l’oublier en campant le rôle de la victime outragée jusqu’à l’ultime seconde des négociations de manière à engranger le plus de concessions des autres protagonistes.

En outre, la complexité de l’ordre du jour oblige à opérer des diagnostics différenciés. Les discussions portant directement sur les engagements de réduction d’émissions ont tourné en eau de boudin, mais les discussions relatives à l’architecture financière ont été marquées par des progrès significatifs. En l’occurrence, les États-Unis ont évoqué très concrètement la possibilité de créer un nouveau fonds qui serait responsable devant la COP, ce qui a substantiellement rapproché la position des pays industrialisés de celle des pays en développement.

Enfin, les progrès sur des matières d’apparence technique produisent des effets cohésifs diffus dont l’importance politique est trop souvent négligée. Ainsi, la pratique du rapportage, même si elle donne lieu à d’âpres négociations politiques autour des obligations incombant aux différentes catégories de pays, favorise la diffusion de normes techniques, de pratiques et de méthodes standardisées qui œuvrent à la création d’une dynamique d’apprentissage collectif qui peut rapprocher les conceptions des enjeux. L’état de la politique climatique se joue également autour de ce mécanisme d’engrenage qui crée de la cohésion par la prolifération de coopérations techniques.

La session de Bonn, même si elle n’a pas apporté de réponse satisfaisante aux interrogations que Copenhague a suscitées, a néanmoins inoculé un brin d’optimisme dans le processus des négociations internationales sur le changement climatique. La session de négociation organisée à Cancún en décembre 2010 ne constituera pas l’aboutissement de cette dynamique de négociation inaugurée à Bali en 2007, mais elle en marquera une étape importante et il appartiendra à la Belgique, à la tête de la présidence tournante de l’Union européenne durant le second semestre de cette année, d’œuvrer à transformer les avancées de Bonn en une série d’accords dont ce processus toujours convalescent a grandement besoin.

L’auteur s’exprime ici uniquement en tant que membre de La Revue nouvelle

[1World People’s Conference on Climate Change and the Rights of Mother Earth.

[2L’acronyme AWG-LCA désigne l’Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention.

[3AWG-KP signifie Ad Hoc Working Group on further commitments by annex 1 Parties under the Kyoto Protocol.