La politique étrangère d’Obama : le changement dans la continuité

Sebastian Santander

L’occasion de la reconduite de Barack Obama à la tête des États-Unis permet de dresser un bilan de la politique étrangère de sa première administration. Analysé à la lumière de celui de l’administration Bush, il est d’autant plus intéressant que le président Obama et son équipe ont dès le départ cherché à se dissocier de leur prédécesseur en indiquant clairement leur souhait de rompre avec le passé. L’administration démocrate a insisté sur sa volonté de recourir à une politique étrangère animée par le dialogue, la concertation, la diplomatie ainsi que par le respect du droit international et des institutions multilatérales. Plutôt que constituer une véritable rupture avec le passé, la politique étrangère d’Obama se distingue par le prolongement, voire l’accentuation des politiques antérieures.

La première partie de cet article reviendra sur la notion de smart power érigée par Obama en nouvelle matrice de la politique étrangère des États-Unis. Ensuite, nous reviendrons sur la politique de lutte contre le terrorisme. Il s’agira de voir dans quelle mesure cette stratégie est menée en respect avec le droit international. La dernière partie se propose de faire un tour d’horizon des relations que les États-Unis entretiennent avec le reste du monde tout en déployant une démarche comparative. Ainsi après avoir analysé les relations avec le Proche-Orient (dossier israélo-palestinien, Iran), cette contribution se penchera sur les rapports avec les puissances émergentes (Russie, Asie), l’Europe, l’Amérique latine et l’Afrique.

Le smart power : stratagème pour redresser l’image des EU

L’élection de Barack Obama à la tête des États-Unis s’est faite, en 2009, sur la base d’un discours de rupture avec le pouvoir précédent. M. Obama se disait conscient des implications négatives de huit années de législature Bush pour l’image des États-Unis dans le monde. Les tentatives de restaurer par la force la suprématie américaine dans le monde au lendemain des attentats du 11 septembre 2001 combinées à des interventions militaires sans mandat onusien et aux exactions (tortures et sévices) relatives aux droits humains commises par les forces militaires américaines tant dans les prisons d’Abou Ghraib qu’à Guantanamo que sur les terrains de combat ont eu pour effet d’écorner considérablement l’image des États-Unis dans le monde, entretenant la méfiance à leur encontre, voire le rejet. Leur leadeurship intellectuel et moral s’en est trouvé affaibli, affectant la forme de domination partiellement consentie dont ils jouissaient jusqu’à l’orée de la décennie 2000. Un sondage réalisé en 2007 par la BBC World Service auprès de 26000 personnes à travers vingt-cinq nations issues des cinq continents de la planète confirmait ce sentiment puisqu’il concluait à une influence négative de l’action internationale des États-Unis [1].

En faisant du mot change le slogan de sa campagne de 2008, Obama suscita en Europe et au Proche-Orient ainsi qu’en Asie, en Amérique latine ou en Afrique un immense espoir de changement. Il avait suscité l’illusion de voir émerger une diplomatie américaine animée par le respect du droit international et les pratiques de concertation et de négociation. D’autant que lors de la convention du parti démocrate d’aout 2008 à Denver, Obama n’hésita pas à déclarer que la politique étrangère de l’administration Bush avait « gaspillé l’héritage que plusieurs générations d’Américains avaient construit » et qu’il lui revenait de « rétablir cet héritage ». Partant, dès son arrivée au pouvoir, son administration s’engagea dans une « opération de séduction » consistant à mobiliser un discours de conciliation avec le reste du monde afin de rétablir le prestige mondial des États-Unis. En effet, le président Obama et son équipe se dirent favorables au dialogue y compris avec les plus antagonistes des pays tiers (Iran, Venezuela) et aux instances multilatérales de concertation. Dès lors, son accession au pouvoir fut saluée à l’extérieur ainsi que dans le camp le plus hostile à la puissance américaine.

La démarche poursuivie par cette administration visait à rendre les États-Unis à nouveau attrayants afin de s’affirmer à l’extérieur comme une référence et partant convaincre, moins par la force que par la persuasion, le reste du monde de coopérer avec Washington. Pour ce faire, Mme Clinton, secrétaire d’État aux Affaires extérieures de la première législature de l’administration Obama, chercha à ériger la notion de « smart power » en nouvelle doctrine de la diplomatie américaine. Ce pouvoir de l’intelligence fut défini comme le résultat du mariage productif entre le hard et le soft power américain [2]. Alors que le premier type de pouvoir est incarné par celui de la coercition physique du Pentagone, le deuxième renvoie au pouvoir d’attraction que peut exercer la culture américaine au travers de la cinématographie hollywoodienne, des centres universitaires d’excellence (Ivy League), des innovations technologiques ou l’alimentation du fastfood. Le concept de smart power exprime la volonté des États-Unis d’amener le reste du monde à partager leur point de vue, en recourant d’abord à la carotte et de manière secondaire au bâton.

Intensification de la guerre contre le terrorisme

Dès sa prise de fonction, Obama chercha donc à se dissocier de son prédécesseur et à rompre avec son héritage. C’est la raison pour laquelle il indiqua très rapidement que tout n’était pas permis dans la lutte contre le terrorisme et affirma que les « États-Unis ne tortureront plus ». Pour donner des gages de sa volonté de rompre avec le passé, il signa un décret visant à fermer la prison de Guantanamo ouverte en 2002 par M. Bush sur une base navale cubaine et prit l’engagement de retirer les États-Unis de l’Irak.

Toutefois, malgré les intentions de bonne volonté du gouvernement démocrate, la prison de Guantanamo, symbole du pouvoir de l’administration précédente, ne fermera pas ses portes. En outre, si le retrait américain de l’Irak a été rendu effectif par l’équipe d’Obama, il ne reste pas moins qu’il avait été prévu par le gouvernement Bush. D’ailleurs, ce retrait a été réalisé pour permettre aux États-Unis de concentrer leurs efforts sur l’Afghanistan et le Pakistan considérés, par le pouvoir militaire américain, comme les lieux où se joue la bataille contre le terrorisme et comme l’épicentre des instabilités du système international.

Dans la lutte contre le terrorisme, les États-Unis ont, sous la présidence Obama, intensifié le recours aux drones pour bombarder les régions tribales frontalières pakistano-afghanes considérées comme la base arrière d’Al-Qaïda et élargi ces pratiques à d’autres pays comme le Yémen ou la Somalie [3]. Dans certaines de ces guerres « secrètes », ces attaques aériennes ciblées ne reposent sur aucune base légale de droit international [4] comme l’illustre le cas pakistanais [5]. À l’instar du gouvernement précédent, l’administration Obama considère légitime de recourir unilatéralement et sans base juridique à la force pour traquer ses ennemis en terrain étranger. L’opération américaine qui a été menée au Pakistan et qui a débouché sur l’exécution du terroriste Ben Laden s’est faite en marge du droit international dans le sens où la souveraineté et l’intégrité territoriale pakistanaises ainsi que les principes juridiques garantissant l’interdiction de la torture [6] et le droit à la vie n’ont pas été respectésBéligh Nabli et Carlo Santulli, « Mort de Ben Laden : “justice a été faite” ? », Le Monde, 13 mai 2011, www.lemonde.fr.. Cette opération n’est pas un acte isolé ; elle s’inscrit dans la politique de la « kill list » de l’administration Obama dévoilée par la presse américaine et consistant à identifier de par le monde les présumés terroristes à capturer ou à exécuterDavid E. Sanger, Confront and Conceal : Obama’s Secret Wars and Surprising Use of American Power, États-Unis, Crown, 2012..

Quelles relations avec le reste du monde ?

Le Proche-Orient : le dossier israélo-palestinien et la question iranienne

La réputation que l’administration Bush s’est faite au Proche-Orient est loin d’être positive. L’image qu’elle s’est bâtie est celle d’un pays ayant attisé les tensions et ayant été incapable d’assumer un rôle de promoteur de la paix entre Israël et la Palestine. L’arrivée d’Obama a, par contre, été interprétée comme un facteur favorable à l’apaisement du climat politique au Proche-Orient. Le président démocrate a cherché à montrer au monde sa capacité à se mettre au-dessus de la mêlée et de jouer un rôle de conciliateur impartial en ce qui concerne le conflit israélo-palestinien. Pour ce faire, il a confié le dossier à George Mitchell, un vétéran de la diplomatie qui a, notamment, contribué à résoudre pacifiquement la question irlandaise, et appelé Israël à suspendre ses projets de colonies en Cisjordanie et à Jérusalem-Est.

Par ailleurs, en ce qui concerne la question iranienne, le président américain a déclaré vouloir adopter une « politique de la main tendue » à l’égard de Téhéran. Cette stratégie a été présentée par les États-Unis comme une preuve de leur volonté d’apporter des solutions négociées aux différends internationaux aussi aigus soient-ils. L’équipe Obama a dans un premier temps proposé de négocier avec l’Iran sur la suspension des activités d’enrichissement d’uranium sans préconditions.

Toutefois, les actions menées sur le terrain n’ont pas correspondu aux intentions initiales de vouloir réhabiliter la négociation comme outil de résolution des controverses. En ce qui concerne le dossier iranien, les États-Unis sont passés de la carotte au bâton dans le sens qu’ils ont rapidement abandonné le dialogue et la voie diplomatique au profit d’une stratégie de sanctions malgré le fait que le Brésil et la Turquie étaient parvenus à obtenir un accord négocié avec Téhéran afin qu’une partie de l’uranium iranien soit stockée à l’étranger en échange de combustible enrichi destiné uniquement à des fins civiles.

La discontinuité par rapport au passé n’a pas non plus eu lieu en ce qui concerne le dossier israélo-palestinien vu que non seulement les tractations ont rapidement stagné, mais qu’en outre l’administration Obama n’a pas obtenu une suspension durable de la colonisation de la Cisjordanie et de Jérusalem-Est, et n’est pas parvenue à se hisser en médiateur impartial comme l’illustre la question de la création de l’État palestinien. Afin de faire progresser ce dossier, l’Autorité palestinienne a cherché à engranger un maximum de soutiens. Pour ce faire, elle a misé sur le dépôt de sa candidature à différentes institutions internationales. Son adhésion à l’Unesco, en 2011, et l’obtention de son statut d’observateur non membre de l’ONU, en 2012, se sont faites avec le soutien de la majorité des membres des institutions concernées [7]. Les États-Unis ont à chaque fois voté contre argüant que la démarche palestinienne est un « acte unilatéral » et que la création de l’État palestinien ne peut survenir que par la voie des tractations directes entre Palestiniens et Israéliens. En ce faisant, l’administration Obama s’est alignée, comme le faisait le gouvernement Bush, sur l’argumentaire israélien. Par ailleurs, ces différentes reconnaissances internationales engrangées par l’Autorité palestinienne ont, à chaque fois, donné lieu à une accélération de la construction de logements pour familles juives en Cisjordanie et à Jérusalem-Est ainsi qu’à la suspension de la restitution de taxes collectées au nom de l’Autorité palestinienne. La position du gouvernement américain a consisté jusqu’à présent à sermonner le gouvernement israélien pour sa politique de colonisation tout en évitant de la qualifier d’unilatérale, ainsi qu’à sanctionner les organisations qui appuient les revendications palestiniennes à l’instar de l’Unesco qui s’est vu retirer la cotisation américaine à son budget [8].

Relations avec les puissances émergentes

Dans ses intentions, l’administration Obama a cherché à apaiser les relations des États-Unis avec la Russie imaginant une stratégie de remise à zéro plus connue comme la « politique du reset ». À l’époque de la présidence Bush, les relations russo-américaines traversaient une période de crise due, notamment, à l’élargissement de l’Otan aux pays d’Europe baltique et orientale (2004), au soutien américain apporté aux révolutions des roses en Géorgie (2003), orange en Ukraine (2004) ou des tulipes au Kirghizstan (2005), à l’appel de Washington à reconnaitre l’indépendance du Kosovo (2007) ou aux projets d’instauration sur les territoires polonais et tchèque d’un bouclier antimissiles. L’ensemble de ces politiques a suscité la suspicion et la méfiance de la part de Moscou qui, quand l’occasion lui a été donnée, n’a pas hésité à réagir fermement, comme l’a montré la riposte de l’armée russe à la tentative du gouvernement géorgien de reprendre par la force le contrôle de sa région séparatiste de l’Ossétie du Sud dont la grande majorité de la population détient un passeport russe (2008).

La politique dite du « reset » a amené l’administration Obama à adopter une approche plus conciliante avec la Russie : les projets d’élargissements futurs de l’Otan ont été différés sine die, le bouclier antimissiles imaginé par Bush a été gelé et l’adhésion russe à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a été appuyée par Washington. Toutes ces initiatives ont permis de détendre les relations russo-américaines. Toutefois le dossier syrien et la réélection de Poutine à la tête de la Russie ont à nouveau tendu les relations sans pour autant revenir à la période de la politique de confrontation de l’administration Bush. D’ailleurs, l’un des objectifs d’Obama pour son second mandat est de poursuivre sa politique du reset.

En réalité, l’intérêt d’Obama pour le maintien de relations avec la Russie est à situer dans le contexte plus large de l’évolution récente des rapports de forces internationaux et du décentrage que connait le monde suite à la montée en puissance des pays dits « émergents [9] ». Les États-Unis sont conscients que le tassement relatif de leur puissance se fait au profit, notamment, de pays comme la Chine. C’est la raison pour laquelle l’équipe Obama a annoncé lors de la présentation de sa nouvelle stratégie de défense vouloir orienter sa politique étrangère vers l’Asie-Pacifique [10]. Cette stratégie dite du « pivot [11] » doit, selon les autorités américaines, permettre aux États-Unis de faire face à l’expansion internationale de la Chine et assoir leur présence économique, politique et militaire dans une région du monde en plein essor. L’Asie-Pacifique occupe, en effet, une place importante dans la politique étrangère d’Obama. D’ailleurs, dès sa réélection, le président Américain et sa secrétaire d’État ont réservé leur première tournée internationale à cette région du monde (Thaïlande, Birmanie, Cambodge).

Toutefois, ce pivot présenté comme une modification stratégique de premier ordre n’est pas inédit. Ce dessein ne fait que renforcer le maillage d’alliances que les successives administrations américaines ont mis en place depuis une vingtaine d’années avec des États situés dans le périmètre de la Chine, tels que l’Inde, le Japon, la Corée du Sud ou les pays de l’Association des nations d’Asie du Sud-Est (Philippines, Vietnam, Indonésie). Par ailleurs, la présence militaire américaine en Asie n’est pas nouvelle. Le stationnement de 320.000 hommes dans la région est bien antérieur à l’arrivée d’Obama. Ce dernier s’est par contre engagé à déployer 2.500 marines supplémentaires et à les stationner en Australie.

En revanche, c’est la politique du pivot qui a connu des changements en cours de route. En effet, les autorités américaines ont commencé à mettre une sourdine aux bruits des bottes militaires émis par ce recentrage pour insister davantage sur les aspects économiques et commerciaux de cette politique. Washington met davantage l’accent sur l’accélération des négociations pour la mise en place d’un Partenariat transpacifique (TPP) [12]. Ce dernier, qui exclut la participation de la Chine, vise à instaurer une zone de libre-échange entre les États-Unis et une dizaine de pays issus des Amériques (Canada, Chili, Mexique, Pérou), d’Océanie (Australie, Nouvelle-Zélande), d’Asie du Sud-Est (Brunei, Vietnam, Malaisie, Singapour) et d’Asie orientale (Japon). Ce tournant que connait la politique du pivot est dû essentiellement à deux raisons. La première d’entre elles est de type endogène et renvoie à la nécessité de créer des emplois nationaux en exportant davantage vers la région économique la plus dynamique du monde. La deuxième raison est d’ordre exogène et a trait à la volonté américaine de ne pas exacerber les sensibilités géopolitiques de la Chine qui se méfie de la présence accrue des États-Unis dans une région qu’elle considère de plus en plus comme sa chasse gardée.

Obama et l’Europe : la poursuite de la distanciation

Cette politique du pivot vers l’Asie-Pacifique a été présentée par certains analystes comme une politique de désengagement vis-à-vis de l’Europe. Autrement dit, sous l’ère Obama, les États-Unis auraient recentré leurs intérêts autour de l’Asie alors qu’auparavant ils étaient tournés vers l’Europe [13]. Il est vrai que le retrait de 7.000 militaires américains stationnés en Europe s’inscrit, notamment, dans le cadre du renforcement de la présence américaine en Asie.

Toutefois, si détournement d’intérêt il y a, celui-ci a commencé à s’opérer depuis une vingtaine d’années. Pour les stratèges américains, le Vieux Continent a perdu son importance stratégique avec la fin de la guerre froide. En effet, la disparition de la confrontation Est-Ouest a fait perdre à l’Europe sa centralité dans les relations internationales. Durant l’administration Bush, les relations transatlantiques ont connu une période de tensions et de distanciation. Avec l’arrivée d’Obama, la politique de confrontation avec l’Europe a cessé, mais le réchauffement entre Washington et Bruxelles attendu par les Européens n’a (toujours) pas eu lieu. Cette situation est le reflet d’une sorte de fatigue, voire d’agacement de la part des autorités américaines à l’égard des Européens, de leurs divisions internes, et de leur incapacité à parler d’une seule voix et agir de manière unie sur les questions diplomatico-stratégiques. Washington peine toujours à comprendre la distribution des rôles au sein des institutions européennes et réclame depuis des décennies le « numéro1 de l’Europe ».

Cela étant, l’Europe représente pour les États-Unis un marché tout à fait essentiel pour l’économie américaine. D’ailleurs, Washington ambitionne toujours de conclure une zone de libre-échange trans­atlantique, projet qui remonte aux années 1990. En ce qui concerne la dimension sécuritaire des relations transatlantiques, Obama a adopté la même position que les administrations précédentes dans le sens où il cherche à maintenir les États-Unis dans le rôle de garant ultime de la sécurité européenne tout en obligeant les Européens à consacrer davantage de ressources à leurs défenses.

Toutefois, les autorités américaines estiment que les relations avec l’Europe ne méritent pas plus d’attention. Elles sont en quelque sorte considérées comme acquises. Cela déçoit les Européens d’autant plus qu’ils avaient beaucoup misé sur Obama pour instaurer un « nouvel âge d’or » dans les relations transatlantiques.

Quelle stratégie pour l’Amérique latine et l’Afrique ?

Le président démocrate avait également suscité en Amérique latine et en Afrique un espoir de changement. Ces continents avaient vu dans son ascension au pouvoir le départ d’une nouvelle relation avec les États-Unis. D’ailleurs, pour les capitales latino-américaines, les relations entre Obama et l’Amérique latine avaient plutôt bien commencé. Lors du sixième sommet des Amériques organisé en 2009 à Trinidad-et-Tobago, le président américain avait tenu un discours conciliateur à ses voisins. Il avait affirmé sa volonté de développer avec l’Amérique latine « un rapprochement sur la base d’un respect mutuel » et d’instaurer un « partenariat d’égal à égal ».

Mais très rapidement, le locataire de la Maison Blanche inscrira sa politique latino-américaine dans la lignée de l’administration précédente. Elle poursuivra les relations sélectives avec des « pays clés » (Brésil, Mexique) ou idéologiquement proches (Colombie, Chili, Pérou) tout en négligeant le reste du continent. Par ailleurs, peu d’avancées seront accomplies sur les dossiers sur lesquels le président démocrate était attendu (normalisation des relations avec Cuba, réforme migratoire).

En ce qui concerne la politique africaine d’Obama, elle a entrainé une déception à la hauteur de l’espoir qu’elle avait suscité. En effet, les origines africaines du président américain avaient suscité dans le chef des autorités subsahariennes l’espoir de voir les États-Unis adopter une diplomatie ambitieuse et innovante vis-à-vis du continent noir. Mais les axes de sa stratégie pour l’Afrique vont s’avérer être les mêmes que ceux déployés par les administrations précédentes (commerce, sécurité, démocratie). En outre, d’aucuns considèrent que sur certains dossiers l’administration Bush aura fait plus que celle d’Obama, par exemple dans le domaine du financement des programmes de lutte contre le sida [14].

Conclusions

Obama et son équipe en charge des relations extérieures ont sans aucun doute innové en matière de terminologie pour qualifier leur politique étrangère (« smart power », politique du « reset » ou stratégie du « pivot »). Mais les changements opérés ont été plus importants sur le plan de la forme que du fond. En réalité, la politique étrangère de l’administration Obama s’est distinguée par le prolongement, voire l’accentuation des politiques antérieures comme l’illustre la stratégie de lutte contre le terrorisme.

Par ailleurs, la politique du « pouvoir de l’intelligence » a été plus une sorte de stratagème pour redorer l’image du pays qu’une modification profonde de la politique étrangère. Les discours conciliateurs vis-à-vis du reste du monde et les talents d’orateur d’Obama n’ont pas vraiment permis de modifier l’image négative que les États-Unis ont héritée de la période Bush comme l’attestent les manifestations antiaméricaines dans le monde arabo-musulman à la suite, notamment, de la diffusion aux États-Unis du film antiislam, L’innocence des musulmans.

Enfin, l’enseignement général que cette étude tire est qu’il existe une continuité inertielle dans la politique étrangère d’un État indépendamment des élections. Autrement dit, il y aurait une sorte d’« intérêt national » qui transcende l’intérêt des partis et qui influence de manière continue la politique étrangère.

[149% des sondés estimaient que les États-Unis avaient un rôle négatif au niveau international alors que seuls 29% considéraient qu’ils avaient eu une action positive : voir BBC World Service « View of US’s global role “worse” », http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/6286755.stm.

[2Sur la notion de smart power voir Nossel Suzanne, « Smart Power », Foreign Affairs, 83, 2, mars/avril2004, p.131-142.

[3Le recours à ces aéronefs commandés à distance pour effectuer des missions de destruction a été multiplié par dix sous l’administration Obama : Peter L. Bergen, « Warrior on Chief », The New York Times, 28avril 2012, www.nytimes.com ; « Pourquoi il est absurde de vouloir interdire les drones », Atlantico, 23novembre 2012, www.atlantico.fr.

[4La Charte des Nations unies permet à un pays d’utiliser la force militaire à l’étranger pour des raisons de légitime défense à condition qu’elle soit approuvée par le Conseil de sécurité de l’ONU ou autorisée par le pays visé par l’opération.

[5Voir l’enquête menée au Pakistan par le Haut commissariat des droits de l’homme de l’ONU : UNHR, « Opening statement by Navi Pillay, High Commissioner for Human Rights to the Human Rights Council 20th Special Session », Office of the High Commissionner for Human Rigths, 18 juin 2012.

[6La localisation de Ben Landen semble avoir été obtenue par la torture : « Ben Laden : une réhabilitation de la torture ? », Le Monde, 3 mai 2011, www.lemonde.fr.

[7Le vote pour l’adhésion à l’Unesco a été obtenu avec 107 voix pour, 52 abstentions et 14 voix contre. Celui pour être observateur non membre de l’ONU a été obtenu avec 138 voix pour, 9 contre et 41 abstentions.

[8La cotisation américaine s’élève à 65millions de dollars, ce qui équivaut à 22% du budget de l’Unesco.

[9Sebastian Santander, « Ordre mondial, hégémonie et puissances émergentes » dans Sebastian Santander, L’émergence de nouvelles puissances : vers un système multipolaire ?, Ellipses, 2009, p.9-25.

[10Barack Obama, « President Obama Speaks on the Defense Strategic Review », The White House, 5 janvier 2012.

[11Mark Manyin (dir.), « Pivot to the Pacific ? The Obama Administration’s “Rebalancing” Toward Asia », CRS Report for Congress, Washington, 28 mars 2012.

[12Brahma Chellaney, « America’s Unhinged “Pivot” », Project-Syndicate, 16 novembre 2012.

[13Robert Sutter, « Il a joué la carte du pragmatisme », Alternatives internationales, n°56, septembre 2012.

[14John Norris, « Does Obama Have a Strategy for Africa ? », Foreign Policy, 19 juin 2012 ; Adrien Hart, « Pourquoi Obama ne fait plus rêver les Africains », SlateAfrique, 17 septembre 2012.