La dégressivité renforcée des allocations de chômage : quel effet sur la pauvreté ?

Sophie Galand • le 27 mai 2014
droits sociaux, Sécurité sociale.

Le parcours des personnes pauvres est souvent marqué par une alternance entre emplois précaires et périodes sans emploi. Être privé d’emploi ne signifie pas uniquement être privé de revenus, mais aussi de la sécurité d’existence, de la reconnaissance sociale et de l’estime de soi qui y sont liées. La réforme de l’assurance chômage entrée en vigueur en novembre 2012 a concerné pratiquement tous les aspects de l’assurance chômage ; nous nous concentrons ici uniquement sur le renforcement de la dégressivité dans le temps des allocations et sur son impact négatif pour les personnes pauvres, sur leur vie quotidienne, sur leur recherche d’emploi et sur l’effectivité de leur droit à la protection sociale [1].

Rappelons brièvement que depuis novembre 2012, si le principe de la durée illimitée des allocations de chômage persiste, la période durant laquelle elles sont liées au salaire antérieur est, elle, limitée dans le temps (selon le nombre d’années de carrière). L’allocation maximale a été augmentée durant les trois premiers mois de chômage, ensuite, à mesure que le chômage s’allonge, les montants sont réduits. Désormais, la dégressivité touche toutes les catégories de chômeurs (chefs de ménage, isolés et cohabitants). Les cohabitants voient la dégressivité de leur allocation intervenir plus rapidement qu’auparavant. Dans la troisième et dernière période, les trois catégories familiales retombent à un montant forfaitaire qui varie selon la catégorie. Les chômeurs ayant une carrière professionnelle de vingt ans et plus (vingt-cinq ans à partir de 2017), les chômeurs ayant une incapacité permanente de travail de 33% et les chômeurs âgés de cinquante-cinq ans ou plus ne sont pas soumis à la dégressivité.

Effets chiffrés sur la pauvreté

Une simulation récente — réalisée par le SPF Sécurité sociale à la demande du Conseil central de l’économie et du Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale — a permis de chiffrer l’impact de cette dégressivité accrue sur les revenus des demandeurs d’emploi [2]. Si la réforme a renforcé l’attractivité financière des emplois disponibles, elle a encore davantage mis en péril la protection contre la pauvreté que sont censées offrir les allocations de chômage, certainement pour les chômeurs de longue durée. Après la réforme, le risque global de pauvreté en cas de chômage complet augmenterait plus vite et plus fort avec la durée de chômage : après 61 mois, il atteindrait 28% (contre 21,5% avant la réforme). Ce risque accru de pauvreté est observé pour toutes les catégories de ménages, mais en particulier pour les isolés : après 61 mois, il atteindrait 71,9% (contre 11,7%), soit une hausse de 60,2%. Pour les chefs de ménage, l’augmentation n’est « que » de 5% (pour atteindre 66,1%), mais ils étaient déjà exposés à un risque de pauvreté très élevé avant la réforme (61%). Le risque de pauvreté augmenterait de 2% pour les cohabitants (de 15,6% à 17,1%) et serait beaucoup plus bas que pour les autres catégories de ménages.

Effets sur les conditions de vie et l’insertion socioprofessionnelle

À la suite de la dégressivité des montants, combinée à la multiplication des phases et aux trois conditions qui déterminent quels groupes sont exemptés de l’application de la dégressivité dans la deuxième période d’indemnisation, les montants de l’allocation varieront beaucoup plus que sous l’ancienne règlementation. Les chômeurs auront énormément de mal à pouvoir se faire une idée de leur budget pour le prochain mois [3]. Ce sera certainement le cas pour ceux qui n’ont travaillé que quelques jours. Les personnes au chômage, certainement les plus vulnérables, ont pourtant besoin d’une estimation la plus exacte possible de leur revenu limité : pour déterminer quels besoins ils peuvent combler en priorité, pouvoir demander un report de paiements ou de dettes, etc.

La diminution de leurs revenus aura des répercussions sur leurs conditions de vie, mais aussi celles de leur conjoint et de leurs enfants. Ils auront encore plus de mal à payer leurs frais locatifs ou leurs dépenses de santé. Certains d’entre eux devront reporter des soins médicaux. Par ailleurs, la diminution du montant des allocations de chômage risque aussi de les faire entrer dans une spirale d’endettement. Et cette réduction progressive ainsi que les incertitudes quant à l’allocation future (en raison de la complexité de la législation) ne sont pas de nature à rendre les créanciers plus accommodants. Dans de telles circonstances, les demandeurs d’emploi vulnérables n’auront ni les moyens ni l’énergie pour chercher à s’insérer sur le marché du travail. Pour certains, la dégressivité accrue peut aussi rendre plus difficile la participation à des activités sociales et culturelles ou l’engagement bénévole. Or, ce type de participation favorise les chances d’accéder à un emploi : les personnes concernées développent leur réseau informel et améliorent leurs compétences « sociales » ; elles ne tombent pas dans l’isolement et sont en mesure de trouver un soutien.

Le renforcement de la dégressivité augmentera également la difficulté pour les chômeurs de supporter les couts liés à la recherche d’un emploi. Ces couts sont très variés : frais de téléphone et d’internet, déplacements pour se rendre à un entretien d’embauche, dans des services régionaux de l’emploi ou des centres de formation, garde d’enfants… Les frais de déplacement pour se rendre dans les centres de formation sont remboursés, mais sous certaines conditions, et les demandeurs d’emploi doivent avancer le montant, ce qui n’est pas toujours faisable pour des personnes à faible revenu. Enfin, il est souvent difficile de trouver des services de garde d’enfants à prix abordable, surtout en milieu urbain. La dégressivité accrue compliquera d’autant plus les recherches d’emploi qu’elle n’a pas été associée à des mesures visant à améliorer la mobilité et l’accès aux services sociaux (crèches, garderies…) [4]. Plusieurs associations féministes s’inquiètent des répercussions de la dégressivité accrue sur la précarité des femmes, en particulier celles à la tête d’une famille monoparentale et les cohabitantes [5]. En outre, la troisième période (le forfait) n’étant plus assimilée pour la pension sur la base du dernier salaire, mais sur celle du droit minimum, de nombreuses personnes verront également leur pension diminuer. Les femmes étant surreprésentées dans les catégories inférieures des montants mensuels de pension perçus (59% des femmes contre 33% des hommes perçoivent un montant inférieur à 1000 euros), elles seront les premières pénalisées [6].

Plusieurs initiatives se sont développées en vue d’établir une « mesure d’impact sur la pauvreté », ou « armoedetoets ». L’objectif est d’évaluer au préalable l’impact éventuel de certaines règlementations sur la pauvreté. Une telle étude, menée avec la participation d’associations dans lesquelles des personnes pauvres se reconnaissent, d’autres associations de lutte contre la pauvreté et de services sociaux, aurait été souhaitable avant la mise en œuvre de la dernière réforme.

Impacts sur le droit à la protection sociale

Face à une règlementation si complexe, il devient encore plus difficile pour un chômeur, d’autant plus s’il est défavorisé, de saisir la portée des dispositions règlementaires et la façon dont elles seront appliquées. Les chômeurs ne peuvent pas connaitre les détails d’une telle législation, changeante et abondante, ni les nuances de l’interprétation qui en est donnée [7]. Sur le plan juridique, cette complexité accrue pourrait compromettre le devoir d’information et de conseil des organismes de paiement (et de l’Onem à titre résiduaire) quant aux droits et devoirs des demandeurs d’emploi. Lorsque l’assuré social est une personne en situation de faiblesse ou de précarité, qui a difficilement accès aux informations, la question est d’autant plus prégnante. Or la complexité accrue risque d’entrainer des erreurs dans le calcul des montants ou des informations erronées, et par conséquent de créer une insécurité juridique et des pertes de droits.

La question de la conformité de la dégressivité renforcée des allocations de chômage à l’article 23 de notre Constitution a fait l’objet d’un article récent. Parce que le droit à la sécurité sociale est inscrit dans notre Constitution, cela implique une « obligation pour le législateur de ne pas diminuer le niveau des prestations déjà consacrées, du moins pas sans justifications [8] ». Dans le cas de l’arrêté royal à l’origine de la réforme, aucune explication qui justifierait cette régression n’a été fournie. En vue d’obtenir ces informations, il reste aux chômeurs la possibilité de saisir le tribunal du travail et de soulever la non-conformité de la dégressivité accrue au principe de standstill. Si ces nouvelles dispositions sont jugées incompatibles avec la Constitution, le « juge devra refuser de les appliquer et statuer sur la base de leur rédaction antérieure. Une multiplication de décisions en ce sens conduirait incidemment à demander à l’auteur de la norme litigieuse de revoir sa copie [9] ».

[1Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale (2013), Rapport bisannuel 2012-2013. Protection sociale et pauvreté, Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme.

[2Nevejan Hendrik et Van Camp Guy (2013), « La dégressivité renforcée des allocations de chômage belges : effets sur le revenu des chômeurs et sur les pièges financiers à l’emploi » dans Maystadt, Philippe et al (dir.), Le modèle social belge : quel avenir ?, Presses interuniversitaires de Charleroi, p.471-507.

[3Palsterman Paul (2012), « Les réformes de l’été en matière de chômage », dans Étienne Francine et Michel Dumont (dir.), Regards croisés sur la sécurité sociale, Anthemis et CUP, p. 965.

[4La Ligue des droits de l’homme (31 octobre 2012), « Dégressivité des allocations chômage : un coup dur à la sécurité sociale ».

[5Plate-forme féministe socioéconomique (30 octobre 2012), communiqué de presse « Dégressivité des allocations de chômage : la précarité des femmes va encore s’aggraver ! »

[6Institut pour l’égalité des femmes et des hommes, Femmes et hommes en Belgique (2011), Statistiques et Indicateurs de genre, deuxième édition, p. 71.

[7Funck Jean-François (2012), « Le devoir d’information et de conseil des institutions selon la Charte de l’assuré social », dans Étienne Francine et Michel Dumont (dir.), op. cit., p. 183.

[8Dumont Daniel (2013), « Dégressivité accrue des allocations de chômage versus principe de standstill », Journal des tribunaux, 30 novembre 2013, n°6541, p. 769-776.

[9Ibidem.