La coopération au développement belge rationalise et ne connaît pas (encore) la crise

Emmanuel De LoeulPierre Coopman

Dans son édition de janvier-février, Dimension 3, le magazine de la direction générale de la Coopération au développement (DGCD), écrit « que le budget de l’aide au développement est mis sous pression ». Il s’agirait déjà d’une des conséquences de la crise, alors que, ces dernières années, la plupart des pays donateurs avaient promis de consacrer davantage de moyens financiers (0,7 % de leur PIB) à la solidarité Nord-Sud.

Dans Le Soir du 26 février, la Croix-Rouge révélait avoir constaté un recul de ses dons de 15 % en décembre. Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) ne seront pas atteints à l’horizon 2015… Les constats pessimistes s’accumulent, mais la déclaration de Paris, adoptée en 2005 par les États membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), viendrait-elle à point pour sauver la mise ?

L’eurodéputé socialiste belge, Alain Hutchinson, membre de la commission Développement du Parlement européen, croit que « la déclaration de Paris s’inscrit dans une volonté de faire mieux avec ce que l’on a [1] ». Elle repose sur cinq piliers (appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur les résultats et responsabilité mutuelle). Elle constituait, aux premières heures, en 2005, un pacte entre plusieurs États pauvres et les grands bailleurs de fonds : les institutions internationales, les États riches et la « nouvelle grande puissance du développement », autrement nommée la Fondation Bill and Melinda Gates (dont le budget s’élève à 3,8 milliards de dollars en 2009)…

En 2008, au Ghana, à la veille du Forum de haut niveau d’Accra sur l’efficacité de l’aide, les grands donateurs des pays du Nord et les gouvernements des pays en développement ont décidé de convier des organisations de la société civile à participer aux débats. Dans la foulée, pour assurer une meilleure application des principes de la déclaration de Paris, le ministre belge de la Coopération au développement, Charles Michel, a lancé une série de concertations avec les organisations non gouvernementales (ONG) subventionnées par son ministère. À l’heure de terminer cet article, les ONG belges préparent leur réponse à la « Proposition de pacte entre le ministre de la Coopération au développement et les ONG » : un document de cinq pages soumis à la mi-février 2009 par Charles Michel aux représentants ONG.

Au départ de cette concertation toujours en cours, le ministre s’est appuyé sur les conclusions, en 2005, de l’évaluation par les pairs du Comité de l’aide au développement (CAD) de l’OCDE. Charles Michel en reprend un des points importants : les ONG belges auraient tendance à fragmenter leur aide et à disperser leur présence dans le monde. En conséquence, le ministre leur propose « de limiter leurs interventions à dix pays et d’assurer dans chacun d’eux un budget minimum de 500.000 euros ». L’objectif est ambitieux pour ne pas dire inaccessible à la majorité des ONG. D’autant plus qu’il leur est également proposé d’augmenter leur apport en fonds propres — qui leur donne accès au cofinancement — de 20 à 30 %. Théoriquement, une telle hausse de quote-part devrait être avalisée au terme d’une procédure législative…

L’esprit de l’associatif ?

Les faits et les chiffres parlent d’eux-mêmes : « Des cinquante-huit ONG ayant reçu l’agrément programme, trente-sept sont actives dans le Sud […] Parmi ces dernières, dix-neuf sont présentes dans plus de six pays, dont dix dans plus de dix pays et cinq dans plus de quinze pays. Le budget moyen par ONG par pays est de 1.079.400 euros pour trois ans, soit 360.000 euros par pays par an par ONG. Pour onze ONG ce budget est inférieur à 250.000 euros et descend pour certaines à moins de 50.000 euros. De plus, il est souvent divisé entre plusieurs partenaires dans un même pays. »

Le pacte proposé par Charles Michel pourrait-il pousser à la formation de « clusters », autrement dit de « super ONG » ? Certains le craignent. Dans un compte rendu de l’Acodev (la Fédération des associations de coopération au développement, comptant nonante ONG membres : francophones, bilingues et germanophones), l’on peut lire que « la dynamique associative doit être préservée », au risque de la voir « s’exprimer autrement et pas forcément dans un sens qui capitalise les acquis de quarante ans de coopération et de solidarité internationale ». Interviewé par la revue Défis Sud, Charles Michel répond qu’il ouvre au contraire la voie vers un véritable renforcement associatif : « Si les ONG passent à 30 % de fonds propres, ça voudra dire qu’elles ont vis-à-vis des autorités une liberté et une force de proposition beaucoup plus importantes et une légitimité beaucoup plus forte, parce qu’elles se fondent sur un plus grand soutien de la société civile belge. Ensuite, je pense qu’il faut être enthousiaste par rapport aux 500.000 euros, car lorsqu’on fait le décompte des frais de fonctionnement et que l’on constate quelle est la part qui va vraiment à l’amélioration des conditions de vie, à la concrétisation d’un projet, l’on se dit que 500.000 euros sont nécessaires en termes de rapport qualité-prix et d’effectivité de l’aide […] la dynamique des 500.000 euros, n’est-ce pas quelque chose qui devrait aller dans le sens souhaité par les ONG ? […] », s’interroge le ministre [2].

Sans doute, mais derrière la volonté de rationalisation de l’aide, l’on devine un conflit idéologique d’arrière-garde, que Charles Michel évoque malgré lui lorsqu’il « convie les ONG à être aussi progressistes que leurs discours ». À la revue Défis Sud, il dira qu’il perçoit des « motivations politiciennes » chez certains de ses interlocuteurs ONG, les invitant plutôt à se concentrer sur leur travail d’amélioration des conditions de vie des populations du Sud… Un point qui provoque également la méfiance des ONG réside dans l’appel du ministre à mettre en œuvre le principe d’alignement contenu dans la déclaration de Paris, qui consiste « à intégrer tous les programmes d’aide sur les stratégies nationales et à appuyer au maximum les institutions des pays partenaires ». Cela présage-t-il d’un alignement à venir des interventions des ONG belges sur la liste des dix-huit pays partenaires de l’aide bilatérale ? Ainsi, l’objectif proposé serait de « viser 85 % du budget des ONG à affecter dans les pays partenaires ».

L’aide plus efficace là où elle risque d’être inefficace ?

Le principe de l’alignement postule que l’aide au développement a plus d’impact dans un environnement institutionnel favorable. L’économiste et statisticien français Jean-David Naudet qualifie ce principe de trivial : « Plus on est dans un endroit où les politiques sont maîtrisées, plus l’aide va être efficace. Mais cette évidence laisse le problème intact, car c’est bien là où l’environnement institutionnel est le moins favorable que l’aide a le plus de raisons d’être [3]. »

Le rôle de la coopération indirecte est-il dès lors d’aller explorer des lieux et des contextes où les principes d’alignement ne peuvent pas fonctionner ? Quelques ONG belges sont actives dans pas moins de trente pays. Leur présence dans certaines contrées ne tient pas toujours de la vision éclairée, mais s’apparente parfois à de vieilles solidarités romantiques ou politiques, à des liens postcoloniaux, si pas au maintien de réseaux qui, comme dans tout groupe social organisé, sont liés aux préférences des individualités qui « comptent » au sein de leur ONG.

Nonobstant, le pacte proposé par le ministre Charles Michel comporte bien, entre les lignes, le risque de voir saper à la base la liberté des associations d’être subventionnées pour des solidarités internationales nouvelles ou orphelines, dans des régions non agrégées par les autorités publiques belges. Jean-David Naudet affirme « qu’il faut trouver le juste milieu entre le système défendu par la déclaration de Paris, qui a ses défauts, et l’alternative complète qui voudrait que chaque bailleur intervienne auprès de ses bénéficiaires avec ses méthodes, sans cohérence, sans appropriation. Dans certains pays pauvres, les intervenants extérieurs sont partout, chacun avec sa marotte, son idée fixe, son partenaire villageois, etc. » Sans pour autant revenir à l’éparpillement des actions de lutte contre la pauvreté et à des pratiques humanitaires éculées, les solidarités futures ne commencent-elles pas au fil d’actions minimalistes qui, à défaut d’être toujours visionnaires, méritent un appui public ? Certes, la majorité de ces initiatives peuvent s’avérer vaines, mais il reste à prouver que les petits projets de solidarité sans lendemain font plus de tort aux pauvres que les dérégulations macro-économiques. Le tâtonnement et l’échec ne font-ils pas intrinsèquement partie de l’esprit de la solidarité ? Nos autorités publiques vont-elles passer par pertes et profits cette dimension importante de la démocratie et de l’initiative citoyenne ?

Le 11 mars 2009

[1Charles Michel, « Alain Hutchinson : les bonnes intentions se succèdent », Défis Sud, février-mars 2009.

[2Charles Michel, « Améliorer le rapport qualité-prix », Défis Sud, février-mars 2009.

[3Jean-David Naudet, « L’aide plus nécessaire là où elle a plus de risques d’être inefficace ? », Défis Sud, février-mars 2009.