La Constitution dans le devenir politique européen

Théo Hachez
Europe, traité de Nice.

Faut-il que la future Constitution européenne confesse les valeurs, les principes qui lui serviront de fondements ou de références ? Le débat sur ce sujet, dont nous publions ici l’essentiel des interventions, a été lancé par l’association Avicenne à partir de la proposition des Églises de glisser le nom de Dieu dans le document instituant, mais l’a largement débordée. Une telle agitation d’arguments pourrait paraitre vaine aux esprits positifs qui n’accorderont d’attention qu’à la portée juridique et pratique du texte finalement adopté : le dispositif institutionnel qu’il habilitera à « faire le droit » au nom de cette souveraineté commune, et les garanties qu’il offrira aux droits et libertés des citoyens, individuels ou collectifs. Autant d’enjeux fondamentaux qu’une référence vague et générale ou un préambule n’achèvent pas d’arbitrer. Mais une fois évoqué le contexte et l’aspect fondateur du geste constitutionnel, il apparait que l’abstention de débat sur les butées et les horizons d’une telle Constitution serait comme une occasion manquée qui creuserait le déficit de sens du politique et, plus encore, ouvrirait la voie à des détournements incontrôlés du symbole. Au contraire, la volonté de dépasser un consensus a minima peut être par elle-même le stimulant d’une expérience démocratique.

La lecture courte d’un symbole

L’apparition du mot « Constitution » à l’agenda européen est à mettre au crédit de l’échec patent du traité de Nice. La levée de ce tabou s’est imposée par la difficulté d’adapter des mécanismes de décision hérités de la Communauté originaire et doublement dépassés : par les élargissements successifs et par le caractère de plus en plus crucial des enjeux marqués par l’emprise de l’Union. Le piétinement de la réforme, tout entière centrée sur l’efficacité, a permis que son cahier des charges soit élargi au déficit démocratique de l’Union, maintes fois dénoncé. Ce contexte n’a sans doute pas permis d’apprécier sa portée exacte. Au-delà du symbole vague qui fait écrire le mot avec une majuscule, le principe d’une loi fondamentale porte en lui une rupture qualitative dans la construction d’une Europe politique. Monnayé dans le grand souk des sommets, au milieu des subventions agricoles et des calculs de représentativité, l’acquis a été sous-estimé par les tenants de l’une ou l’autre conception du devenir européen.

À l’ère des traités qui engageaient les États-nations et eux seuls, devrait donc succéder un texte qui, qu’on le veuille ou non, par son existence même et les présuppositions qui y sont attachées, sanctionnera nécessairement l’existence légitime d’une souveraineté commune. La reconnaissance de celle-ci, dûment actée, n’est pas évidente pour des États qui ont vécu du rêve de leur exclusivité, mais elle apparait doublement indispensable du point de vue démocratique. D’une part, elle apparait comme une compensation à la perte d’emprise du politique consécutive à la perte d’autonomie réelle des États, qu’elle soit subie ou consentie ; d’autre part, cette reconnaissance fait entrer la souveraineté commune dans le champ de la démocratie, en explicitant les conditions de son exercice et en les rendant plus directement accessibles au citoyen européen. Il reste que la sédimentation des acquis démocratiques, même lorsque ceux-ci ont une ambition universelle, s’est opérée sur une base nationale qui aujourd’hui encore est sans arrêt travaillée, reconstruite, enrichie au gré des désastres de la guerre et des génocides, du totalitarisme, de la décolonisation et, plus récemment, des expériences liées à l’immigration notamment.

L’avancée d’inspiration manifestement fédéraliste qui se dessine ne sera peut-être que formelle, sa substance pouvant être plus ou moins vidée par les mécanismes de pouvoir mis en place. Car, une fois le principe constitutionnel admis, la question la plus immédiate surgit : une Europe politique plus ou moins fédérale ? L’enjeu de ce qui fait le gros des discussions de la Convention ne peut être éludé, même s’il n’est pas toujours lisible dans les méandres et l’indifférence où on la laisse se disperser. D’autant que, comme souvent, l’essentiel se passe hors de l’enceinte officielle, par exemple dans la récente proposition franco-allemande. Non pas que cette dernière brille par une originalité ingénieuse et novatrice ou même par des promesses d’efficacité, puisque les deux gouvernements sont convenus de mettre en concurrence, à travers deux présidences, les deux prismes de légitimité de l’Europe politique : celui des États-nations et celui de la représentation décloisonnée du peuple européen. Il s’agit là évidemment d’un compromis. Dénoncée comme décevante ou saugrenue, notamment par le gouvernement belge et le ministre Michel, la formule donne corps au conflit.

L’impossibilité de le trancher ne commande-t-elle pas une institutionnalisation qui seule peut épouser son caractère évolutif ? Il reste qu’entre la Commission et le Parlement, un lien serait établi qui donnerait à la première un statut de gouvernement, changeant radicalement ainsi la nature de l’institution et lui donnant la chance d’incarner d’une façon classiquement démocratique une conscience politique européenne émergente. L’expression institutionnelle de cette dernière ne serait pas non plus sans conséquences sur l’actualité de la guerre préventive contre l’Irak.
Quels que soient le sort final réservé à la proposition franco-allemande et la solution finalement retenue, le coup de force du couple « moteur de l’Europe » donne pourtant à penser. En doublant explicitement la Convention, groupe ad hoc savamment composé pour représenter la diversité des parties intéressées au débat, les gouvernements allemand et français sifflent la fin de la récréation. S’agit-il là d’une entorse démocratique indispensable pour mettre fin à ce que certains voient comme des palabres ou la réhabilitation, de mauvais augure, d’un procédé diplomatique qui, dans l’ombre, réduirait les institutions à l’état de façade ?

Retenons ceci : l’émergence d’une Europe à deux vitesses, contrepartie promise au risque réel de dilution que portent l’élargissement et les différences de sensibilité ou d’ambition européenne, semble s’annoncer comme la soumission de partenaires obligés de cette entente franco-allemande préalable, à commencer par la Belgique. Est-ce dans cette perspective qu’il faut comprendre l’interprétation « large » que Berlin et Paris ont donnée des normes de convergence budgétaire, une interprétation qui semble peu à peu s’imposer comme un embryon de politique économique européenne par défaut, en l’absence de tout débat ? Si la force de l’Europe postule aujourd’hui un centre, elle aura une périphérie... récalcitrante. Si cette force ne peut s’éprouver que par l’opposition à un tiers, les États-Unis, alors l’alignement des gouvernements de cette périphérie sur la politique des Américains, par delà leur opinion publique, doit être aussi compris comme un avertissement relevant de la diplomatie intérieure européenne.

L’insuffisance d’une construction en miroir

Comme le donne mieux à voir le mot anglais « Act », une Constitution n’est pas seulement un texte juridique, aussi bien conçu soit-il, traduisant un accord politique promu au rang de matrice institutionnelle. Autrement dit, derrière lui se profile nécessairement une force, une antériorité instituante au nom de laquelle et pour laquelle l’acte constitutionnel est posé. Dans cette perspective, le silence des références revient seulement à faire des dispositions pratiques de la Constitution les seuls éléments d’un travail de déduction sur le sens de l’entreprise européenne. Au reste, même sans référence explicite, le critère démocratique est resté une préoccupation constante de la construction européenne, dès ses origines institutionnelles et au cours de ses élargissements successifs, et il serait invraisemblable (et inadmissible) que le texte constitutionnel ouvre la voie à une régression sur ce plan et ne consacre pas des acquis, du reste garantis par une série d’engagements internationaux déjà souscrits par les États-nations.

D’abord l’efficace du texte et l’Europe politique qu’il dessinera, donc. Mais ne serait-ce pas un salut trop discret pour l’entrée en scène volontaire d’un être politique inédit que de se satisfaire d’un tel portrait en creux ? N’est-ce pas ignorer le sens du long travail de coulisses qui l’a préparée ? Et, pour ce qui regarde la démocratie, le déficit symbolique de l’Union ne doit-il pas être comblé ? Laisser en friche le capital identitaire de la construction européenne, c’est d’abord promettre à l’Union une existence politique fantomatique vis-à-vis des États qui l’ont promue, mais c’est aussi laisser ce capital à disposition de toutes les redéfinitions malhonnêtes, de toutes les mobilisations, de toutes les entreprises : au risque d’insignifiance s’ajoute celui du détournement symbolique.

De quelque façon qu’on en apprécie la nécessité, il faut reconnaitre la difficulté d’appuyer sur des références explicites le sens du devenir politique européen. Aussi bien, la réponse que proposent les Églises, si elle est rejetée par tous, a au moins le mérite de montrer le vide laissé par ce refus et de solliciter, au-delà des valeurs fétiches d’un consensus mou et finalement exclusif, un faire, une procédure pour le combler. Car, s’il s’agit pour l’Europe de se définir, c’est d’abord ses contradictions qu’il faudra entreprendre de débrouiller. Sur le plan historique, il faudra bien que soit pensée l’articulation entre le finalisme que suppose une expression en vogue (« la réunification de l’Europe ») et la volonté de rompre avec l’Histoire, voire d’en sortir. Une volonté qui, depuis la Seconde Guerre mondiale, a constitué le premier ressort des progrès de l’Europe à faire, et continue de fournir une sorte de repère aveugle aux politiques extérieures postcoloniales. La résonance de cette ambivalence avec le contexte lui-même ambigu de la mondialisation situe l’entreprise européenne à la charnière du particulier de ses repères historiques et de sa prétention à l’universalité.