L’union des Européens à l’épreuve des nations

Olivier Dupuis

Si la crise est essentiellement politique, comme le crient dans le désert maints économistes, et non des moindres, où est ce cœur du problème ? Sommairement, la dérive peut s’exprimer ainsi : toujours trop peu, toujours trop tard dans le cadre d’une concentration de plus en plus grande sur le seul cénacle intergouvernemental. L’alternative à ce fédéralisme des exécutifs avec prédominance des États plus puissants ne peut consister ni dans une juxtaposition des États nations ni dans la constitution des États-Unis d’Europe. Dès lors, que pourrait être cette « fédération d’États nations » que Jacques Delors appelait de ses vœux ? Des mécanismes institutionnels permettraient de lever le déséquilibre actuel en instaurant une dialectique entre les États membres et l’Union européenne. Plus précisément différents niveaux de pouvoir à articuler devrait placer les citoyens au cœur du processus de sélection des gouvernants de l’Union et mettre en place un véritable exécutif. Certes, l’avancée dans la direction ainsi esquissée ne peut être que progressive : renforcer un premier cercle d’États qui s’y engagent tout en préparant les élargissements futurs.

« Le complot des élites a fait son temps. Il a eu sa nécessité ; il ne peut plus être productif. Ce sont les nations d’Europe qui veulent l’Europe. Il s’agit d’en prendre acte »

Marcel Gauchet, La condition historique, Gallimard, 2003

La plupart des commentateurs de la crise qui assaille l’Europe depuis 2008 se focalisent sur les aspects économiques et monétaires. Nous croyons, au contraire, qu’il s’agit d’une crise essentiellement politique, y compris dans ses aspects économiques et monétaires. Deux exemples parmi beaucoup d’autres : tous les gouvernements d’Europe, qu’ils soient de droite, du centre ou de gauche et, avec eux, les institutions européennes, ont promu ou au moins soutenu ou cautionné l’abolition du principe de séparation des banques d’investissement et de dépôt. Les mêmes ne se sont jamais inquiétés de l’invasion des marchés financiers par les produits toxiques ou dérivés : une décision et une absence de décision qui renvoient, indiscutablement, à la politique.

Des dérives telles que celles-là ne sont évidemment pas étrangères à la persistance de logiques nationales fortes et à la concurrence forcenée à laquelle se livrent les États membres de l’UE sur toutes les matières qui n’ont pas fait l’objet de règlementation commune. Lorsque l’Allemagne décide à la fin des années 1980 d’abolir l’interdiction du cumul des activités d’investissement et de dépôt, aucun autre État membre ne veut être en reste. Seul un gouvernement européen, lieu de proposition et d’autorité, aurait pu y mettre bon ordre. Mais, pas plus aujourd’hui qu’hier, les institutions européennes n’ont la capacité juridique, le pouvoir et la force politique pour assumer la gouvernance de l’Union européenne, à fortiori dans des délais compatibles avec le temps politique. Au mieux, elles jouent un rôle de coordination comme dans le cas de la présidence du Conseil européen. Au pire, ces institutions sont évanescentes, comme la Commission européenne qui n’a livré ses premières propositions sérieuses sur la crise qu’à l’été 2011, trois ans après le début de la crise.

Il y a certes les qualités des hommes et des femmes censés guider les affaires de l’Union. Mais l’important est ailleurs. Il est dans l’obsession de certains États membres de confiner les tentatives de résolution des crises au seul cénacle intergouvernemental. Cette manière de procéder est largement responsable du « toujours trop peu et toujours trop tard » des décisions de l’Union, état de fait qui ne convient manifestement pas aux marchés, mais pas non plus aux citoyens européens qui en payent le prix fort : le déni de démocratie.

Quelle Europe voulons-nous ?

Ce ne sont pas les États-Unis d’Europe qu’il nous faut. Dans la ligne des réflexions d’Ulrich Beck et d’Edgar Grande [1], nous pensons que si l’Union européenne en construction revêt déjà nombre de caractéristiques fédérales, elle continue par ailleurs à se fonder sur des État-nations aux identités fortes. Marcel Gauchet ne dit pas autre chose quand il affirme que « le moment est venu de réévaluer le potentiel politique des nations. Elles ne portent pas que la rivalité et l’affrontement ; elles recèlent aussi la possibilité d’un universalisme non impérial, fondé sur le décentrement et le sens de la diversité des incarnations de l’universel ». Les partisans d’une Europe plus démocratique et plus efficace devraient reconnaitre cette dualité.

Valorisons l’intégration différenciée

Facteur ultérieur de complexité : l’Union européenne est déjà une union à la carte. Tous ses États membres n’ont pas opté pour le même niveau de mise en commun de souveraineté. Il y a certes l’Europe des Vingt-Sept, mais aussi l’Europe de Schengen, l’eurozone, les exemptions danoise, irlandaise…, ce que Beck et Grande appellent l’« intégration différenciée ».

Il serait bien imprudent de vouloir contrecarrer cette différenciation sous peine de se heurter tant à la diversité des ambitions et des volontés d’approfondissement des États membres qu’à la volonté très présente dans les opinions publiques des États membres de préserver leurs identités nationales. Cette réalité différenciée ne pourra que se renforcer au fur et à mesure des nouveaux élargissements, qu’il s’agisse de ceux déjà prévus — Turquie, Serbie, Kosovo, Bosnie, Albanie, Macédoine, Monténégro, Islande — ou de ceux dont l’Union vient de reconnaitre les « aspirations européennes » — Azerbaïdjan, Arménie, Géorgie, Moldavie et Ukraine, ou encore de l’intégration de la Russie qui s’annonce aussi lente et difficile qu’indispensable. Sans entrer dans le cœur de la question, rappelons seulement que, contrairement à ce qu’une certaine vulgate tend à faire croire, les élargissements successifs de l’Union ont été des moteurs d’activités économiques nouvelles dans les « anciens » pays membres de l’Union, et pas seulement dans les « nouveaux ». Quant aux bénéfices politiques, on les devine en creux rien qu’en observant la déliquescence politique des deux pays qui ont exclu jusqu’ici toute réelle participation au processus d’intégration européenne : la Russie et la Biélorussie.

« L’UE est morte, vive la zone euro ? »

Cette formule [2] résume la fausse alternative qu’il convient de rejeter. Il est essentiel de préserver l’unité (institutionnelle) dans la diversité de la construction européenne. Plutôt que de favoriser l’émergence de sous-groupes dont certains États membres sont exclus ou se sentent exclus (comme l’eurogroupe par exemple), maintenons des instances législatives communes, le Conseil (des ministres) et le Parlement européen, où, comme le stipule le traité de Lisbonne, tous les États membres participent aux débats et où seules les procédures de décision sont différenciées [3]. Dans le cas contraire, les épisodes encore isolés de défiance ou, plus grave, de vives tensions risquent de se multiplier et d’empoisonner durablement les relations au sein de l’Union.

L’Europe otage d’une alternative stérile : repli national ou États-Unis d’Europe

Si cette différenciation et cette flexibilité ne sont pas une faiblesse, mais un atout qui a permis à l’Union de surmonter de nombreuses crises, elles nécessitent des mécanismes institutionnels qui permettent d’organiser cette alchimie complexe : un véritable équilibre — et une différenciation plus nette des fonctions — entre les quatre piliers institutionnels de la construction européenne : la Commission, le Conseil (des ministres), le Conseil européen (des chefs d’État et de gouvernement) et le Parlement européen.

Une des principales causes du malêtre de l’Union aujourd’hui, de ses énormes difficultés à apporter des réponses satisfaisantes dans des délais pertinents à la crise à laquelle elle est confrontée provient précisément de cette mauvaise articulation, voire de ce déséquilibre, entre le niveau national et le niveau européen. Ce phénomène entretient un halo d’opacité sur les véritables lieux et acteurs des décisions qui affectent tous les Européens. Il favorise la confusion des genres entre ce qui est de la compétence des États et ce qui relève des institutions européennes. Il nourrit les défaussements de responsabilité du niveau national vers le niveau européen. Il entrave les capacités décisionnelles.

Il est le produit d’une prétention insensée de certains États membres qui voudraient que l’Union puisse fonctionner correctement avec des États-nations forts et des institutions européennes faibles. Après la tragédie des Balkans, l’abandon du Rwanda aux génocidaires, la résignation devant la dérive antidémocratique de la Russie, une légèreté politique certaine à l’égard de la Chine… la crise actuelle est la énième démonstration que ce n’est tout simplement pas possible.

Une véritable dialectique États nations-institutions européennes ne peut exister que si les uns et les autres sont forts et autonomes. C’est pourtant le contraire auquel nous assistons. Sans être aussi drastique que l’ancien chancelier Helmut Schmidt qui estime que « Jacques Delors a été remplacé par des gens dont on ne connait même pas le nom », il reste qu’au terme d’une lente évolution, la Commission a fini, avec Manuel Barroso, par devenir subalterne du Conseil européen.

Pour un Conseil européen « assemblée des sages »

S’il est sans doute important que les chefs d’État et de gouvernement se réunissent et réfléchissent ensemble aux grands défis que l’Europe doit relever, le rôle du Conseil européen, conçu à l’origine comme lieu informel d’échanges et de réflexions, s’est profondément modifié au cours des trente dernières années. Cette évolution a favorisé le mélange des genres entre gouvernances nationale et européenne, a dédoublé la fonction de proposition et d’initiative, jusque-là apanage de la seule Commission et l’a, du même coup, marginalisé, privant par là l’Union de toute capacité de réaction en temps réel puisque toute décision nécessite la réunion de vingt-sept chefs d’État et de gouvernement. Elle a confiné le Conseil aux décisions sur les questions secondaires et à la seule ratification des questions importantes. Last but not least, elle a renforcé l’opacité des processus de décision.

En revanche, revenir à l’idée qui a présidé à la création du Conseil européen permettrait de marquer drastiquement la séparation entre le lieu de la politique nationale et le lieu de la politique européenne, entre ce qui est du domaine direct de la responsabilité nationale et ce qui est du domaine de la responsabilité européenne. En reprenant un mot que l’on prête à l’ancien Premier ministre espagnol, José María Aznar, il s’agirait d’en faire un conseil des sages. Un lieu où, une ou deux fois par an, les chefs d’État et de gouvernement réfléchiraient aux grandes questions du moment et veilleraient à ce que les institutions de l’Union soient en mesure de les affronter.

Pour un Sénat européen

La participation directe, concrète, quotidienne, des États membres à la vie européenne devrait être transférée tout entière du Conseil européen au Conseil. Dans un esprit de clarification, on pourrait rebaptiser ce Conseil, véritable chambre haute de l’Union, de « Sénat européen », et l’organiser selon des modalités nouvelles.

En premier lieu, il s’agirait de créer une configuration plus resserrée que celle qui existe actuellement [4], afin de favoriser la création progressive non pas d’« un esprit de club » — pour reprendre une formule chère au président du Conseil européen Herman Van Rompuy —, mais d’un véritable « sens de l’institution ». Actuellement, il existe autant de Conseils des ministres qu’il y a de matières qui, à un titre ou à un autre, entrainent des décisions au niveau européen. On pourrait imaginer, sans que cela nécessite de modifications substantielles du traité, que chacun des gouvernements des pays membres désigne quatre de ses ministres comme membres de ce Sénat européen. Quatre ministres qui occuperaient des fonctions de premier plan au sein de leur gouvernement respectif : un ministre des Affaires extérieures, de la Sécurité et de la Défense « chapeautant » les ministères des Relations extérieures, de la Défense et de la Coopération au développement ; un ministre des Affaires économiques, sociales et monétaires « chapeautant » les ministères des Finances, de l’Économie, des Affaires sociales, du Budget ; un ministre de l’Environnement et de l’Énergie « chapeautant » les ministères de l’Environnement, de l’Agriculture, de l’Énergie et des Transports… et un ministre sans portefeuille chargé de suivre au niveau européen tous les autres dossiers dans leur dimension « européenne ».

En second lieu, il s’agirait d’en faire une institution transparente où les travaux à huis clos deviennent l’exception et les séances publiques, la règle ; où les affirmations des positions nationales et les marchandages de couloirs cèdent la place au débat, à l’échange d’opinions et à l’émergence de positions tierces. Véritables interfaces entre les niveaux national et européen, on pourrait ainsi imaginer que ces ministres participent au conseil des ministres de leur gouvernement durant la première partie de la semaine et siègent en tant que sénateurs européens durant la seconde partie.

Pour une Commission au centre de l’édifice européen

À côté de cette transformation du Conseil en Sénat européen qui sanctionnerait, grâce à la procédure de codécision, une réelle articulation des pouvoirs et contrepouvoirs entre le Conseil, le Parlement et la Commission, il faudrait affronter l’autre point faible de l’Union : la faiblesse criante de la Commission.

L’affirmation d’Ulrich Beck et Edgar Grande selon laquelle « la Commission européenne n’a pas la moindre légitimité démocratique » est sans doute en partie contestable dans la mesure où, en vertu du traité de Lisbonne, le prochain président de la Commission sera, après avoir été désigné par le Conseil européen, élu par le Parlement européen [5]. Mais cette procédure — pour le moins indirecte — d’élection-désignation ne contribuera pas fondamentalement à rapprocher la Commission des citoyens européens. Ou, pour le dire avec Vincent de Coorebyter, elle n’apportera pas de réponse au développement d’« une dynamique politique dont les citoyens ont l’impression qu’elle leur échappe. » En outre, ce mode d’élection ne résout pas la question de la subordination implicite de la Commission à l’égard du Conseil européen, à l’opposé de l’indépendance de la Commission à l’égard des États membres voulue par les pères fondateurs et principal vecteur du succès de la construction européenne.

Or l’urgence, celle-là même que perçoit un nombre croissant de citoyens et de responsables politiques ainsi que les marchés, est bien de donner à l’Union un véritable capitaine, un président de la Commission capable de fixer un cap, de définir des priorités, de présenter « en temps réel » des propositions législatives au Parlement européen et au Conseil des ministres permettant à l’Union d’apporter des réponses concrètes et rapides à toutes les questions relevant du niveau européen.

Si ce constat est exact, il s’ensuit qu’il faut rééquilibrer les pouvoirs et contrepouvoirs au niveau européen au profit de la Commission. Le défi est donc double : à la fois renforcer le poids spécifique de la Commission et permettre aux citoyens d’en choisir le président sans médiation, sachant par ailleurs que ce mode d’élection est sans doute la façon la plus sûre de renforcer cette institution.

Pour une élection du président de la Commission européenne au suffrage universel

Le traité de Lisbonne a entériné le processus de présidentialisation de la Commission européenne [6]. Pourquoi s’obstiner alors sur un scénario du type « IVe République », fondé sur la désignation du président de la Commission par le Conseil européen suivie de son élection par le Parlement européen ? En plus de son apparence franchement baroque, une telle optique présente un triple handicap.

Premièrement, elle ne tient pas compte de la difficulté à faire émerger de vraies majorités dans un Parlement européen élu sur la base de systèmes électoraux proportionnels et sur l’articulation de vingt-sept réalités nationales différentes [7]. On ne peut, en effet, faire l’économie de ce qu’a été la réalité du Parlement européen depuis 1979, date de sa première élection au suffrage universel : une institution très souvent régie par une espèce de « compromis historique » européen scellé entre les deux grands groupes politiques de l’assemblée, le Parti populaire et le Parti socialiste.

Deuxièmement, si l’élection du président de la Commission par le Parlement permet de le dégager quelque peu de la seule emprise du Conseil européen, il est douteux qu’elle puisse suffire, en l’état, à réajuster l’équilibre entre les quatre pouvoirs au profit de la Commission.

Troisièmement, le plus important, elle donne une réponse tout à fait insatisfaisante à l’impérieuse question de la participation directe des citoyens.

Pourquoi ne pas parachever plutôt la dynamique politique déjà à l’œuvre entre le Conseil des ministres et le Parlement européen ? Il s’agit là d’une dynamique à la fois intrainstitutionnelle dans l’amélioration au travers d’amendements (voire dans le refus) de propositions de la Commission, et interinstitutionnelle dans l’élaboration — via la procédure de codécision — de compromis entre le Conseil (la Chambre haute) et le Parlement européen (la Chambre basse), sur ces textes de la Commission.

Pourquoi ne pas émanciper la Commission européenne du Parlement, du Conseil des ministres et du Conseil européen en élisant son président au suffrage universel ? Cette idée n’est pas neuve. Ainsi, durant les travaux de la Constituante, Tony Blair évoquait « la perspective d’un président de la Commission élu au suffrage universel direct [8] ». Le 15 mars 2011, l’écrivain Amin Maalouf défendait la même thèse lors d’une conférence organisée par le groupe Spinelli au Parlement européen. Curieusement, cela n’a pas suscité de réactions chez le sociologue allemand Ulrich Beck pourtant présent et par ailleurs bien connu pour avoir mis en lumière la nécessité d’améliorer les mécanismes de participation des citoyens à la vie de l’Union.

Dans l’optique d’une élection directe du président ou de la présidente de la Commission européenne, il lui appartiendrait de choisir les commissaires (et de les révoquer) parmi la ou les forces politiques qui l’auraient soutenu, en tenant compte d’une répartition géographique équitable. Afin de répondre aux préoccupations des États membres, petits et grands, inquiets de ne plus disposer automatiquement d’un commissaire lorsque les nouvelles dispositions du traité de Lisbonne entreront en vigueur [9] en 2014, dans une Commission européenne « présidentialisée » il serait possible de concevoir une certaine automaticité dans le choix d’un commissaire pour chacun des six grands États de l’Union — Allemagne, France, Grande-Bretagne, Italie, Espagne, Pologne —, les autres États membres se partageant, par rotation, les neuf autres postes de commissaires et les États ne disposant pas d’un commissaire se voyant attribuer un commissaire-adjoint.

Pour des primaires européennes ouvertes

Les primaires sont au gout du jour. Pourquoi ne pas imaginer l’instauration d’un système européen de primaires ouvertes qui permettraient aux grands courants politiques de sélectionner leur candidat pour l’élection directe du président de la Commission ? Cela constituerait un formidable instrument de mobilisation des citoyens européens sur les questions et les enjeux proprement européens.

Repenser la délégation de pouvoir

Un peu à l’instar du Monde qui donne l’impression de déplorer quelque peu le succès des primaires du PS quand il les qualifie de « nouvelle expression de l’américanisation de notre société », d’aucuns déploreront dans le scénario esquissé ici le recours à des sources d’inspiration anglo-saxonnes, voire carrément étasuniennes.

Mais on peut voir aussi dans cette appropriation progressive de certains éléments du modèle anglo-saxon, la reconnaissance implicite de ce qu’il permet ou favorise : la capacité de gouverner, celle-là même qui avait amené le général de Gaulle à abolir la démocratie de représentation de la IVe République au profit de la démocratie de gouvernement de la Ve sans, malheureusement, l’inscrire dans un système de pouvoirs et contrepouvoirs comme outre-Atlantique ; la capacité, pour les citoyens, de mandater, sans médiation, celui ou celle qui sera en charge de l’exécutif.

Car pour l’Union comme pour la plupart des États européens et pour leurs citoyens respectifs, le problème central n’est pas, contrairement à ce que semble penser Paul Magnette, que « le gouvernement majoritaire et l’alternance supposent que les acteurs et les citoyens acceptent d’être mis en minorité et relégués dans l’opposition [10] » mais bien que les citoyens puissent, d’une part, avoir une emprise réelle sur le choix de qui gouvernera et, d’autre part, disposer d’un gouvernement réellement en mesure de gouverner. Cette double exigence est particulièrement criante en ce qui concerne l’Union européenne.

C’est, en d’autres termes, l’exigence de dépasser cette idée de la représentation héritée de la Révolution française et, avant elle, de Jean-Jacques Rousseau où « la nation et ses représentants ne font qu’un » et où « […] l’exécutif ne peut être qu’étroitement subordonné au législatif par lequel s’exprime la volonté générale de la nation ».

D’où un problème crucial de fonctionnement : « […] qui va vérifier qu’il s’agit bien du pouvoir du peuple, et comment ? On a affaire à une représentation qui dénie d’en être une : elle est le peuple même et elle est fondée à agir à sa place. Toutes les dérives usurpatrices deviennent possibles, à partir de cette substitution [11]. »

Mais il y a plus. Le signe de la subordination de l’exécutif au législatif pensé par les révolutionnaires français a, dans les faits, largement changé de sens et pas seulement dans le système constitutionnel hybride français. Dans la plupart des pays d’Europe continentale, au motif de l’urgence ou de la technicité notamment, ce sont les gouvernements qui fixent l’essentiel de l’agenda politique, ne laissant désormais que la portion congrue à leurs parlements respectifs.

« Rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions » (jean Monet)

Comme les gouvernements des systèmes parlementaires d’hier (et d’aujourd’hui), le « gouvernement » de l’Europe « ne prête pas corps à la commande collective. Pis, il ne lui procure pas non plus d’identité », « […] faute d’une légitimité suffisamment enracinée, [il passe] sans donner de visage à la conduite des affaires et à l’exercice de l’autorité » Plus grave, il ne se prête pas « à l’imputation d’une responsabilité [12] ».

Il est donc temps d’opérer une double rupture : mettre les citoyens au cœur du processus de sélection des gouvernants et substituer à une Commission affaiblie un véritable exécutif. L’Europe a besoin d’un président fort, capable de proposer au Conseil — et donc aux États membres —, et au Parlement européen — et donc aux citoyens — des solutions concrètes qui permettent de gouverner l’Union et, par la même occasion, de la sortir de la crise multiforme à laquelle elle est confrontée.

Enfin, abordons une question largement occultée : l’absence depuis de longues années [13] à la tête de la Commission européenne de l’Allemagne, pays le plus peuplé et premier contributeur net du budget de l’Union.

Le centre de gravité politique de l’Europe est pour le moment au centre-droit. Et il se trouve qu’il existe aujourd’hui outre-Rhin une personnalité rassemblant, notamment, le savoir et l’expérience politiques des dossiers économiques et monétaires, et habité de convictions européennes incontestables : Wolfgang Schaüble, l’actuel ministre allemand des Finances fut, en 1994, l’auteur avec Karl Lammers d’une ambitieuse proposition de renforcement de la construction communautaire, malheureusement rejetée par la France. Mutatis mutandis, il s’agit aujourd’hui de renforcer un cercle, probablement autour de la zone euro comme le préconise notamment Jacques Delors, tout en consolidant l’Union (le grand cercle) dans son ensemble et en préparant les élargissements futurs.

Et si une Europe sur laquelle nations et citoyens européens avaient finalement prise n’épuisait pas la question du politique européen — les appartenances multiples, les identités plurielles —, elle contribuerait à mieux l’appréhender. Elle permettrait en outre que la politique européenne devienne, selon les termes d’Habermas, « un combat d’opinion bruyant et argumenté, obligeant à se retrousser les manches, et qui serait public [14] ».

[1Ulrich Beck, Edgar Grande, Pour un Empire européen, Flammarion, 2007. Titre original : Das kosmopolitische Europa, Suhrkamp Verlag, 2004.

[2« L’UE est morte, vive la zone euro ? », Philippe Ricard, Le Monde, 15 octobre 2011.

[3Art. 330 du traité.

[4Art. 16 § 6 du traité de Lisbonne.

[5Art. 14 § 1 et 17 § 7 du traité de Lisbonne.

[6Sans toutefois supprimer le principe de collégialité. Voire notamment l’article 17 § 6.

[7Sur la base de la composition actuelle du Parlement européen, le PPE (265 sièges) et les Libéraux-démocrates (84) devraient s’allier aux conservateurs eurosceptiques (55) pour atteindre la majorité (368 voix). Le PSE (184 sièges), les Verts (55) et la Gauche (35) totalisent 274 voix. Si l’on y ajoute les Libéraux-démocrates (84) ils n’obtiennent, ensemble que 358 voix.

[8Olivier Ferrand, L’Europe contre l’Europe, Hachette Littérature, 2009.

[9Article 17 § 5 du Traité de Lisbonne.

[10Paul Magnette, Au nom des peuples, éd. du Cerf, 2006, p. 120.

[11Marcel Gauchet, op. cit,. p 356-357.

[12Marcel Gauchet, L’avènement de la démocratie, la crise du libéralisme, Gallimard, p. 151.

[13Walter Hallstein est le seul Allemand à avoir été président de la Commission européenne (1958-1967).

[14Jürgen Habermas, « Rendons l’Europe plus démocratique ! Penser la crise de l’Union européenne », Le Monde, 26 octobre 2011.