L’imposture de la « Better Regulation » : la démocratie européenne définitivement cadenassée ?

Sylvain Lecomte • le 24 juillet 2015
UE (Union européenne), Europe, Better Regulation.

Le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker en a fait une priorité, son vice-président l’a formalisée : la « Better Regulation » avance au pas de charge. Mieux réguler ? Comme souvent, la Commission a une vision très conservatrice de la chose. De quoi ravir le patronat qui a activement participé au développement de ce nouvel agenda. La démocratie européenne va-t-elle définitivement être mise sous tutelle ?

Il faut reconnaitre aux Conservateurs de la Commission européenne une faculté remarquable à tenir des discours sympathiques et lénifiants afin de faire accepter leurs agendas les plus inavouables. Une petite musique doucereuse à base de « mieux ceci », « plus efficace cela », avec, en cas de grande inspiration, un crescendo lyrique sur le thème du « nouveau départ ». L’une des principales obsessions de la Commission Juncker – la fameuse « Better Regulation » – est un cas d’école. Mieux réguler pour regagner la confiance des citoyens européens. Formulé comme cela, comment ne pas applaudir des deux mains ? Une démocratie européenne renforcée, une Union européenne qui légifère au nom de l’intérêt général, mettant à distance le lobbyisme malsain du Big Business, voilà qui est plus nécessaire que jamais ! Pourtant, détrompons-nous, rien de tout cela n’est au programme. Les mots n’ont que le sens qu’on leur attribue et, dans ce cas-ci, comme d’habitude, c’est l’acception conservatrice qu’il convient de retenir… Si l’équipe Juncker semble, à juste titre, regretter amèrement l’euroscepticisme ambiant, son diagnostic est bien différent de celui sommairement posé plus haut. Bien aidée par les journalistes et commentateurs conservateurs et libéraux (tabloïdes britanniques en tête), la Commission se plaît à pointer une sur-législation européenne tatillonne à l’excès, créant des charges administratives étouffantes. Ainsi avons-nous tous lu ou entendu ces histoires cocasses d’un exécutif qui réglemente les chasses d’eau ou les ampoules électriques. Une suractivité législative qui alimenterait donc un ras-le-bol général et un rejet populaire. Un sondage d’opinion pour corroborer le tout – 70% des Européens trouvent la législation de l’UE trop lourde et complexe – et la boucle est bouclée.

Une nécessité, donc, pour cette autoproclamée « commission de la dernière chance » : moins légiférer en se concentrant sur l’essentiel, diminuer les charges administratives en tout genre, simplifier. Pour mener cette mission à bien, Jean-Claude Juncker en a chargé son premier bras droit, le Néerlandais Frans Timmermans. Celui-ci a présenté, le 19 mai, l’agenda européen pour la « Better Regulation » qu’il espère faire adopter pour la fin de l’année au plus tard. En fait de « better regulation », c’est un engagement à « mieux déréguler » qui est pris. Sans grande surprise…

REFIT : la paire de ciseau

La réflexion sur la lutte contre les « charges administratives superflues » a été engagée par José Manuel Barroso en 2002. Quelques années plus tard, en 2007, le premier programme était lancé et un groupe d’experts « de haut niveau » était mis en place sous la direction du très conservateur Edmund Stoiber. En 2012, la Commission s’arme d’un outil assez redoutable : le programme REFIT. En résumé, on peut le comparer à une paire de ciseaux. Chaque année, l’ensemble de la législation européenne est passée au peigne fin pour couper là où ça dépasse : trop lourd, trop compliqué, trop coûteux. Outre les règles existantes, les propositions – toujours dans le pipeline législatif – sont les cibles privilégiées de REFIT. Force est de constater que la définition de « charges administratives » est extensible : des textes sur l’accès à la justice environnementale ou sur la protection des sols ont été purement et simplement abandonnés. La Commission l’a justifié comme suit : « C’est de la bonne gestion législative que de supprimer des propositions obsolètes ou qui n’avancent pas dans le processus législatif ». Ainsi, dans le cas de la proposition sur la protection des sols, c’est le Royaume-Uni qui, à la suite de l’action d’un puissant groupe de pression agricole, a bloqué toute avancée. Comme le note l’ONG Corporate Europe, le signal est donc clair pour les lobbyistes : si vous parvenez à faire bloquer un texte, assez longtemps, par un État membre ou une partie significative des eurodéputés, REFIT viendra tôt ou tard le retirer sous prétexte de travail législatif trop lent. Ne cherchez pas le rapport avec les « charges administratives superflues » : REFIT agit bien au-delà. Une analyse des résultats du programme montre clairement que les règles environnementales sont des victimes de choix, au même titre que les règles sociales, de protection des travailleurs, etc. « Le postulat fait par REFIT d’une législation lourde, pesante est imprécis et n’est pas défini » ; à l’instar de la Fédération européenne des syndicats, il faut se demander ce que chasse réellement la Commission avec ce programme.

Le très ordo-libéral rapport Stoiber

REFIT ne suffit pas. Une paire de ciseaux, c’est pratique, mais la Commission aimerait aussi pouvoir agir en amont. Pour continuer à filer la métaphore, elle envisage de se doter d’un tamis afin de ne laisser filtrer que le strict nécessaire. Il convient, donc, de revoir l’ensemble de la machine législative ; c’est sur cela qu’a planché Edmund Stoiber et son « groupe de haut niveau sur les charges administratives ». Il est particulièrement frappant de voir la composition de ce groupe, présenté comme indépendant : seuls quatre membres sur les quinze n’ont pas de lien avec le monde des affaires et de l’industrie, lesquels se sont désolidarisés du rapport final ! Remis en octobre 2014, celui-ci est un mode d’emploi néolibéral d’un jusqu’au-boutisme effarant. Toute règle y est perçue comme un obstacle à la compétitivité. Précisons : à la compétitivité-coût, le seul leitmotiv. Les multiples recommandations faites aux institutions européennes et aux États membres vont dans le sens d’une dérégulation et d’une mise sous tutelle de la démocratie par des experts « indépendants ». Là encore, l’écart entre les mots utilisés et la réalité est frappant. Alors qu’il était demandé au groupe de s’attaquer aux charges administratives, il pond un rapport s’apparentant à un bréviaire de la gouvernance ordo-libérale. Le Bavarois et ses experts se sont-ils laissés emporter ? Il est permis d’en douter, à l’aune de ce que la Commission vient de proposer sur la base, notamment, de ce rapport. Il était évidemment très difficile, voire impossible, de garder toutes les recommandations contenues dans le rapport Stoiber, celui-ci mettant grossièrement en lumière les réelles ambitions conservatrices de la sympathique « Better Regulation ». Malgré tout, l’esprit et les principales idées s’y retrouvent.

Les « experts indépendants » à la rescousse

La principale ambition détaillée dans l’agenda de Frans Timmermans est de multiplier les études d’impact. La Commission s’y astreint déjà : pour chaque proposition législative qu’elle produit, elle doit fournir une étude d’impact dont la qualité est contrôlée par un comité (l’Impact Assessment Board). Ce comité verrait ses pouvoirs renforcés et des experts extérieurs « indépendants » rejoindre ses rangs pour devenir le Regulatory Scrutiny Board. Cependant, la vraie nouveauté est la suivante : il serait désormais demandé aux deux co-législateurs (Conseil et Parlement) de réaliser, eux aussi, une étude d’impact pour chaque amendement significatif qu’ils déposeront. Ce n’est pas tout : chaque institution devrait aussi avoir le droit de faire appel à un panel d’experts pour juger de la pertinence d’un nouvel amendement. Vous avez bien lu : puisque la démocratie n’est bonne qu’à produire des lois pesantes et souvent inutiles, encadrons là strictement par des experts non élus ! Qui a dit technocratie ?

Une autre préoccupation centrale dans l’agenda pour une « Better Regulation » est la « transparence ». À nouveau, du très sympathique en apparence, mais un nouvel espoir déçu quand on creuse le sens que la Commission donne au concept. De transparence, il en est cruellement besoin, par exemple, dans les structures économiques de la zone euro. Le peuple grec, le plus touché par cette force économique qu’aucun pouvoir élu ne contrôle – « Troïka » pour les intimes –, peut en témoigner, mais il n’est pas le seul. La gouvernance économique européenne, instrument ordo-libéral par excellence, est fondamentalement soustraite au contrôle démocratique. De transparence, il devrait aussi en être plus que jamais question en matière fiscale, dans la lutte contre les paradis fiscaux et contre la concurrence intra-européenne. La Commission, pourtant, pense à autre chose. C’est très simple : l’institution bruxelloise s’engage à impliquer « les citoyens et les parties prenantes » en permanence. Depuis l’instant où l’idée d’une proposition législative se fait jour jusqu’au moment de son entrée en vigueur, les consultations seraient ouvertes. On ne s’arrête d’ailleurs pas là, car il serait ensuite demandé aux parties prenantes de continuer à évaluer l’application du texte. Tout sera donc mis en place pour permettre « au monde extérieur » de participer à l’élaboration des lois. Bien évidemment, même si la proposition de la Commission joue de fausse naïveté, ce ne sont pas les citoyens qui risquent de prendre le temps de lire les milliers de brouillons législatifs européens… Du pain béni pour les lobbys dont on fustige déjà largement l’activisme et dont le travail de sape à Bruxelles renforce toutes les accusations… d’opacité ! Pour rappel, on estime que seulement 13% des groupes d’intérêt agissant auprès des institutions européennes sont des ONG, défendant l’intérêt général. Le reste représente presque exclusivement des intérêts économiques particuliers et privés. Gageons que le Big Business saura être un interlocuteur attentif, dynamique et influent lors de cette consultation permanente.

Enfin, notons aussi la volonté de renforcer le programme REFIT, pourtant plutôt efficace, on l’a vu, dans sa tâche d’allègement règlementaire. À nouveau, il est question de se baser sur l’expertise d’un panel « indépendant » pour cibler les charges indues dans le corps législatif de l’UE.

D’inspiration britannique et patronale

À qui donc profite cette « meilleure » façon de réguler ? Le programme contenu dans cet agenda suit, assez spectaculairement, les désirs ouvertement exprimés par le patronat européen, BusinessEurope et les Conservateurs britanniques en tête. La principale association patronale européenne a toujours été chaude partisane de la « Better Regulation » et en particulier des études d’impact. Elle a ainsi été la première (avec d’autres lobbys patronaux) à pousser cette idée d’un comité indépendant surveillant toute activité législative. Elle se retrouve aujourd’hui intégralement dans les plans de la Commission. Business Europe entretient également une correspondance épistolaire assez directe avec le vice-président Timmermans. Dans le cadre de son travail sur la « Better Regulation », elle s’est permise de lui conseiller l’abandon d’une série de propositions dans des domaines aussi divers que l’égalité des genres, l’environnement ou la taxe sur les transactions financières. Des exemples limpides qui ne suffisent pourtant même pas à montrer à quel point les agendas du Big Business et de la Commission se superposent.

Quant au gouvernement britannique, modèle conservateur et ultra-libéral, il a été une force motrice au sein du Conseil pour faire avancer ce travail de dérégulation. Le premier ministre David Cameron a présenté, en 2013, un rapport rédigé par des grands patrons britanniques – « Cut EU red tape » – ayant fort influencé le travail de la Commission. Ces recommandations ont depuis été largement reprises dans le cadre du programme REFIT. La patte conservatrice britannique se retrouve aussi largement dans le fameux rapport Stoiber. Satisfaire le gouvernement britannique dans le but de contrer ses velléités de quitter l’Union est d’ailleurs un objectif assumé de ces politiques.

« Régulation intelligente » ou « dérégulation imbécile » ?

Derrière toute la rhétorique déployée par la Commission européenne, une seule préoccupation, en réalité : la compétitivité des entreprises. Il ne fait aucun mystère que les études d’impact se focaliseront sur les coûts et bénéfices économiques, monétisables et quantifiables sur le court terme. Les bénéfices sociaux et environnementaux sont déjà les victimes de cette vision comptable et techniciste de la politique. Toute règle devient une charge inutile, nuisible à la compétitivité. En atteste l’attention accordée aux petites et moyennes entreprises. « Think small » proclame la Commission, elle qui veut réduire au strict minimum les contraintes règlementaires pesant sur les PME. Ces dernières représentant 99% des entreprises européennes, l’intérêt de légiférer devient tout relatif… Réguler mieux, peut-être. Mais du point de vue de qui ?

Face à cette volonté de cadenasser la démocratie au profit du patronat et des forces du capital, une riposte voit le jour du côté de la société civile. Des organisations européennes de consommateurs, environnementales, de citoyens, etc., ont mis sur pied un organe de surveillance (Better Regulation Watchdog). Il entend peser dans le débat qui aura lieu dans les prochains mois. Il est certainement temps de défendre l’intérêt général et de démasquer l’imposture de la « régulation intelligente », authentique « dérégulation imbécile ».