L’Union européenne à l’heure de la régulation du risque systémique ?

Roberto FernandezEric Pons

La crise financière, vu la gravité de l’instabilité qu’elle provoque, oblige à un tournant dans la gouvernance mondiale.

Afin de prévenir une nouvelle crise systémique, les gouvernements du G-20 ont décidé de renforcer la régulation financière en mettant, prioritairement, l’accent sur la solvabilité des banques. Fin octobre, l’axe franco-allemand obtient la réouverture du traité de Lisbonne pour pérenniser le fonds européen de stabilisation des dettes souveraines.

Étonnamment, dans aucune de ces propositions, il n’est question de traiter spécifiquement le risque systémique et de mettre en place un mécanisme permettant à l’UE de faire face à une nouvelle crise de ce type.

Définir et manager le risque systémique

Le risque systémique (ou « macro-financier ») se caractérise par une dégradation brutale de la stabilité financière et du fonctionnement des services financiers, ce qui se répercute sur l’ensemble de l’économie.

Ce risque est la résultante d’une accumulation de risques mal évalués par les modèles existants de tarification, de gestion du risque et de régulation.

La régulation internationale du secteur bancaire, qui est par nature à haut risque, nommée Bâle II et II [1], encadre l’activité des banques. En effet, l’activité bancaire transforme les dépôts bancaires (qui sont du court terme) en emprunts (par nature du long terme). Dès lors, le secteur bancaire présente un haut degré d’endettement. La régulation bancaire vise à assurer la solvabilité des banques en leur imposant un minimum de capital propre (fonds propres) proportionnel au degré de risque de leurs activités. Selon ce principe, la régulation Bâle adopte une approche micro-prudentielle en analysant le risque de défaut banque par banque sans analyser la fragilité de l’ensemble du système bancaire. La dimension systémique (les risques issus des interconnections entre les institutions financières) est donc absente.

Dès lors, la régulation micro-prudentielle des banques n’a de sens que si elle s’accompagne d’une régulation macro-prudentielle ou systémique. Il faut non seulement prendre en compte l’interdépendance des banques entre elles, mais également les relations avec les autres acteurs systémiques financiers ou non, car tout risque de défaut de paiement peut déstabiliser l’ensemble de l’économie.

Une analogie peut être tracée entre la gestion du risque systémique et l’écologie. En s’inspirant du principe du « pollueur payeur » de la taxe carbone, l’instauration d’une taxation du risque systémique, qui est externalisé sur la collectivité, ne permettrait-elle pas de tarifer par le marché les dommages potentiels et de capitaliser un fonds européen de stabilisation économique et financière ?

Une assurance et une taxe pour la capitalisation d’un fonds européen du risque systémique

Dans son rapport sur la stabilité financière de juin 2010, la Banque centrale européenne soulève plusieurs pistes macro-prudentielles, en particulier celle d’une taxe du risque systémique.

Comment mettre en œuvre une telle taxe sans pour autant entraver l’innovation financière, le crédit et la liquidité qui sont essentiels à la croissance ? Comment garantir qu’une taxe assure effectivement la réduction du risque d’externalité sur les marchés financiers ?

Innovant, le professeur Acharya [2] propose l’instauration d’une taxe systémique couplée à un mécanisme d’assurance privée de ce risque. Une taxe systémique serait calculée en fixant le prix d’une assurance contractée individuellement par chaque acteur financier pour le protéger d’une sous-capitalisation en cas de crise systémique, (« contingent capital insurance ») [3], et en établissant le prix de cette assurance, (« market-based discovery »). La taxe systémique serait calibrée selon la taille de l’institution concernée, son niveau d’endettement et de risque, intégrant la volatilité de ses avoirs ; la nature de ses liens avec les autres acteurs de l’économie serait également prise en compte.

Cette perspective présente trois avancées majeures. Elle incite les acteurs financiers à limiter leur contribution au risque systémique car il limiterait, de la sorte, leurs primes d’assurance. Elle propose une estimation « market-based » du risque systémique [4]. Elle évite le risque du « moral hazard » puisque c’est le régulateur qui perçoit l’indemnisation de l’assurance systémique en cas de crise.

Le professeur Acharya démontre que, sur cent-deux institutions financières américaines, seulement quinze institutions financières sont contributrices pour 92 % du risque systémique. Neuf au moins de ces institutions financières ont, ou bien, fait faillite, ou bien, fait appel à la garantie d’État lors de la dernière crise.

Fondées sur un partenariat privé-public, les règles à implanter seraient que chaque acteur soumis à la régulation est contraint d’acheter une assurance contre les pertes futures estimées si une crise systémique se produisait. Le régulateur définirait le seuil d’alerte systémique, lorsque les pertes cumulées du secteur financier dépasseraient un seuil fixé. Les assureurs seraient tenus de payer l’indemnité au régulateur ce qui stimulerait les compagnies d’assurance à tarifier correctement le risque systémique de ses assurés. Que le niveau de prime payé par les institutions financières permettrait au régulateur d’apprécier leur contribution au risque systémique et de fixer une cartographie macro-économique. Vu le cout d’une crise systémique, calculée en fonction des données historiques, le régulateur fixerait une taxe proportionnelle à la contribution individuelle des institutions financières. Que, afin d’éviter une double taxation, les primes payées pour la garantie « risque systémique » seraient déductibles de la taxe systémique. Que la prime d’assurance et la taxe seraient évaluées pour couvrir cinq ans et révisées périodiquement en intégrant les nouvelles donnes macro-économiques et micro-prudentielles. Et que le fonds de « crise systémique » servirait à soutenir les opérateurs solvables, à stabiliser et à relancer l’économie. La confiance reposerait dès lors sur un mécanisme collectif largement capitalisé et briserait le risque domino lié au défaut d’un maillon systémique.

Le modèle Acharya, axé sur les institutions financières, est résolument novateur car le partenariat privé-public permet de briser l’effet déstabilisateur du risque de défaut d’un acteur systémique.

Néanmoins, au regard de la crise de la dette souveraine ainsi que de l’interconnectivité grandissante de tous les acteurs systémiques, financiers ou non, l’assiette d’une telle assurance et taxe systémique ne devrait-elle pas, par nature, dépasser, jusque dans les États, les institutions financières ?

[1Créée en 1930, la Banque des règlements internationaux (situé à Bâle) est la plus ancienne institution financière internationale ayant pour mandat de servir, d’une part, de lieu de dialogue sur la régulation des transactions financières internationales et, d’autre part, de lieu de coordination entre les grandes banques centrales du monde.

[2Viral V. Acharya, Lasse H. Pedersen, Thomas Philippon et Matthew Richardson, « A Tax on systemic risk », février 2010.

[3Du fait de leur rôle pro-cyclique pendant la crise (comme les normes en vigueur privilégient une valorisation instantanée des avoirs sur une estimation du marché plutôt qu’une optique de plus long terme), le G-20 s’est engagé à réviser les normes comptables d’ici juin 2011.

[4Le principe fondateur de la finance et de l’actuariat est la tarification du risque. C’est l’équilibre bien connu du rendement/risque donnant lieu à la fixation de la rémunération devant couvrir les pertes estimées (sur la base de l’espérance mathématique) en cas de matérialisation d’un risque.