L’État binational, une promesse infernale ?

Pascal Fenaux
Israël, Palestine, État binational.

Alors que s’enracinent l’occupation et la colonisation israélienne de peuplement dans les territoires occupés palestiniens, que le processus diplomatique israélo-palestinien est cliniquement mort depuis 2001 et que la bande de Gaza (évacuée unilatéralement — sur le plan terrestre — en 2005) et son « enveloppe » israélienne [1] restent un foyer actif de belligérance, beaucoup d’observateurs en sont arrivés à la conclusion que le principe du « deux peuples, deux États » est un horizon à jamais inaccessible. En l’absence de pressions internationales décisives, la dissociation presque complète entre le nord et le sud de la Cisjordanie (le long d’une ceinture de colonisation israélienne allant de Jérusalem au Jourdain en passant par Jéricho) rend en effet de plus en plus illusoire la création d’un État de Palestine disposant, outre d’une souveraineté totale sur la bande de Gaza, d’une continuité territoriale en Cisjordanie et d’une souveraineté (partagée avec Israël) sur tout ou partie de Jérusalem.

Dès lors, pour certains intellectuels et militants (souvent palestiniens ou pro-palestiniens, parfois israéliens ou pro-israéliens), la résolution alternative, voire idéale, du conflit centenaire entre Juifs israéliens et Arabes palestiniens ne peut plus reposer que sur le principe d’un État « binational », c’est-à-dire un État dans lequel Juifs et Arabes disposeraient de la pleine égalité des droits civiques et politiques et où, dans le meilleur des cas, les deux collectivités nationales seraient constitutionnellement reconnues comme également constitutives du nouvel État.

Plus largement, pour de nombreux acteurs et observateurs du conflit israélo-palestinien, qu’ils s’en désolent (j’en fais partie) ou qu’ils s’en félicitent, cet État binational risque d’advenir « naturellement », lorsque le processus d’appropriation et de colonisation de peuplement de territoires palestiniens par l’État d’Israël aura atteint un point de non-retour. Pour ces observateurs, cet État binational de facto ne manquerait pas d’établir dans un premier temps une distinction entre, d’une part, les citoyens israéliens (Juifs et Arabes) originaires du territoire israélien reconnu par le droit et la jurisprudence internationaux, et, d’autre part, les non-citoyens palestiniens de Cisjordanie [2], de Jérusalem-Est et de la bande de Gaza.

Dans un second temps, les Palestiniens des territoires annexés s’engageraient dans la lutte pour l’égalité des droits civiques et politiques et trouveraient suffisamment de partenaires israéliens et internationaux, à l’exemple de l’Afrique du Sud sous le régime d’apartheid.

Dans un troisième temps, les évolutions démographiques accorderaient aux Arabes palestiniens une majorité démographique qui leur donnerait toute légitimité pour revendiquer, soit un État structurellement et constitutionnellement binational, soit la renonciation de la collectivité juive israélienne à sa souveraineté nationale.

Parmi les partisans d’une véritable paix israélo-palestinienne, d’aucuns espèrent que ce scénario « naturel » enclenche un « cercle vertueux » et débouche sur une réconciliation difficile, mais réelle entre Juifs israéliens et Arabes palestiniens. Or, cette espérance relève, soit du wishful thinking, soit de l’aveuglement.

Il y a de grandes différences politiques et juridiques entre ce qu’était la situation sous le régime d’apartheid imposé par le Nasionale Party afrikaner et ce qu’est la situation politique et juridique de l’État d’Israël, d’une part, de la Cisjordanie, de Jérusalem-Est et de la bande de Gaza, d’autre part. En Afrique du Sud, les ressortissants de la majorité noire, bien que privés des droits civiques et politiques, étaient légalement des citoyens sud-africains.

Le régime d’apartheid envisageait la survie et le maintien de la domination de la minorité blanche (majoritairement afrikaner) par l’imposition d’une politique de « développement séparé » à une écrasante majorité noire et métisse, ainsi que l’octroi d’une indépendance factice à certains « foyers nationaux » noirs (tuislande en afrikaans, homelands en anglais), plus crument et lucidement surnommés bantoustans par la majorité des observateurs étrangers. Enfin, la ségrégation raciale était d’autant plus manifeste qu’elle s’imposait surtout au sein d’agglomérations urbaines artificiellement ségréguées entre quartiers blancs, noirs et métis.

Dans la réalité israélo-palestinienne, la séparation entre zones majoritairement arabes et zones majoritairement juives est moins « artificielle » et plus « évidente » que sous l’ancien régime sud-africain. D’autre part, ni la « communauté internationale » ni jusqu’à présent les gouvernements israéliens eux-mêmes ni les mouvements de libération palestiniens nationalistes et islamo-nationalistes ne considèrent les territoires occupés (Cisjordanie et Jérusalem-Est) ou indirectement contrôlés (bande de Gaza) par Israël comme des territoires israéliens. À fortiori, les Arabes palestiniens de ces territoires ne sont pas des citoyens israéliens privés de leurs droits civiques et politiques et aucun mouvement politique palestinien n’émet une telle revendication, qu’il s’agisse des mouvements jadis liés par les accords d’Oslo de 1993 ou ceux qui les ont toujours dénoncés.

De même, en Israël, si l’on exclut la lourde influence des partis d’extrême droite nationalistes religieux (dont certains siègent dans le gouvernement actuel), lesquels revendiquent l’annexion des territoires occupés (sans octroi de la citoyenneté israélienne à ses ressortissants arabes palestiniens), seules quelques voix isolées [3], principalement issues du Likoud (droite nationaliste) caressent le rêve d’une annexion complète et démocratique (c’est-à-dire avec octroi des droits civiques et politiques) desdits territoires, les citoyens d’origine palestinienne étant « simplement » privés du droit d’intégrer les forces armées et tenus de reconnaitre le caractère majoritairement et intrinsèquement juif de l’État « binational ».

Concrètement, la majorité des Juifs israéliens (qu’ils soient ou non partisans du « Grand-Israël ») sont hostiles à toute solution politique qui aurait pour conséquence immédiate l’imposition de restrictions à l’exercice de leur droit à l’autodétermination et à la souveraineté nationale dans le cadre d’un État nation, un État reconnu comme tel par la « communauté internationale » et par la résolution du 29 novembre 1947 prônant la partition de la Palestine sous mandat britannique en un État juif et un État arabe.

En Israël et en diaspora, sauf dans les milieux extrémistes, le sionisme n’est plus tant vécu comme une idéologie activiste que comme une expérience collective fondée sur une mémoire historique commune et comme une détermination qui fait consensus : l’exigence d’un État indépendant dans lequel les Juifs sont les seuls maitres de leur destin et où ils n’ont plus à craindre de payer physiquement les aléas politiques (pour rester dans l’euphémisme) de sociétés non juives, voire antisémites. Côté palestinien, la revendication nationaliste correspond à un vécu et à un désir tout aussi universel que celui des Juifs ayant choisi de devenir Israéliens : ne plus vivre sous arbitraire étranger.

C’est cette détermination qui donne sa force, sa constance et sa consistance au nationalisme et tout simplement à l’identité judéo-israéliennes. Aucun Juif israélien n’est prêt à céder ne serait-ce qu’une parcelle de souveraineté à une entité politique qui le priverait de son droit à l’autodéfense et à l’existence nationale.

C’est cette réalité que le mouvement national palestinien, alors majoritairement incarné par l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), a reconnue implicitement à partir du milieu des années 1970, avant d’en faire la clé de voute de son programme de libération dans les années 1980 et 1990, sous la pression notoire de la population et des cadres palestiniens des territoires occupés (ainsi que de Jordanie). Ainsi à partir du moment où l’une des deux collectivités nationales conviées à cohabiter dans un État binational se montre rétive à pareille perspective, l’idée de l’État binational est mort-née.

D’un point de vue palestinien (du moins, dans les secteurs du champ politique et de l’opinion publique qui ne rêvent plus de « renvoyer les Juifs là d’où ils viennent » ou de « dissoudre » la souveraineté étatique juive), l’utopie de l’État binational n’est pas la panacée. Dans l’hypothèse « idéale » d’une annexion par Israël de tous les territoires palestiniens occupés, assortie de l’octroi de l’égalité des droits civiques et politiques aux Arabes palestiniens, ces derniers vont dans un premier temps être confrontés à la supériorité sécuritaire, sociale et économique de leurs « concitoyens » juifs israéliens.

Au nom de quoi les Arabes palestiniens des anciens territoires occupés pourront-ils dénoncer le droit des Juifs de s’installer partout où ils le désirent dans les « nouveaux » territoires israéliens ? Et par quels moyens (tant financiers que juridiques) ? De même, au nom de quoi les Juifs israéliens pourront-ils dénier aux Arabes palestiniens (en ce compris les réfugiés) le droit de s’installer ou de se réinstaller où ils le désirent dans « l’ancien » territoire israélien ?

D’autant que se posera immanquablement le statut des terres arabes expropriées en Israël en 1949 (après l’« exode » palestinien) et à la fin des années 1970 [4]. À cela, certains répondront qu’une Cour constitutionnelle « binationale » ou toute autre instance juridique nationale ou internationale mutuellement agréée veillera à assurer concrètement l’exercice de droits égaux entre les ressortissants des deux communautés nationales. Voire.

Car c’est ici qu’à nouveau le bât blesse. Pour que cet État binational garantisse bel et bien la protection des droits individuels et collectifs des collectivités nationales, il ne peut être la simple résultante d’une annexion israélienne de facto ou de jure. Il doit reposer sur l’assentiment d’une nette majorité au sein de chacune des deux collectivités nationales, tant dans le champ politique que dans l’opinion publique. Dans cette hypothèse (hautement improbable), il faudrait avant toute chose que la structure et le caractère binationaux de cet État soient inscrits dans une Constitution. Cette Constitution devrait bien entendu être élaborée par des représentants démocratiquement élus.

Côté israélien, il s’agirait tout naturellement des députés (juifs et arabes ?) de la Knesset, le Parlement israélien. Or, même dans l’hypothèse inouïe d’une inversion à moyen terme des tendances idéologiques dans le champ politique israélien, jamais une majorité juive ne se dessinera en faveur d’un partage de souveraineté nationale avec la collectivité nationale arabe palestinienne, ni d’un transfert partiel de souveraineté vers quelque entité supranationale que ce soit.

Côté palestinien, de quels représentants élus s’agirait-il ? Des députés du Conseil législatif palestinien (CLP, organe législatif de l’Autorité palestinienne) ? Il faudrait pour cela que le CLP puisse siéger en présence de tous ses députés, en ce compris les députés du Hamas rayés du cadre parlementaire ou emprisonnés depuis 2007, que les Autorités palestiniennes concurrentes de Gaza et de Cisjordanie fusionnent et que des élections soient organisées (ce qui n’est plus le cas depuis 2006). Les députés du Hamas seraient-ils prêts à s’engager dans une constituante dont l’un des objectifs serait concrètement la reconnaissance de droits nationaux et souverains aux Juifs ? S’agirait-il enfin du Conseil national palestinien (CNP, Parlement en exil de l’OLP et dont ne fait pas partie le Hamas) ? Dans pareille hypothèse, comment procèderait-on à des élections démocratiques impliquant la diaspora des réfugiés palestiniens principalement présents au Liban, en Syrie (!) et en Jordanie ? Et le Hamas y prendrait-il part, lui qui ne fait pas partie de l’OLP ?

Dans l’hypothèse où toutes les conditions seraient néanmoins réunies pour enclencher ce cercle « vertueux », encore faudrait-il que les « Constituants » s’entendent sur les garde-fous constitutionnels censés protéger leurs intérêts et leurs revendications nationales respectives, ainsi que sur une définition commune de la « binationalité » et de la citoyenneté. La question de la liberté de résidence a déjà été évoquée ci-dessus. Pour protéger chacune des collectivités nationales d’un renversement démographique là où elle est majoritaire, il faudrait définir des territoires, des « cantons à la suisse », fixes et bénéficiant de la garantie de l’intégrité nationale ou ethnique. Autrement dit, l’État binational devrait se constituer comme État fédéral.

Car il n’existe nulle part au monde d’État fédéral démocratique multinational ou pluriethnique qui ne repose sur la garantie de l’intégrité territoriale de ses entités fédérées et de l’intangibilité de leurs frontières administratives. Le cas suisse est parfois évoqué, mais il repose sur un malentendu. La Suisse n’a jamais été travaillée ni structurée autour d’un conflit ethnique ou linguistique, tandis que les multiples cantons (entités fédérées) qui la composent sont fondés sur une intangibilité absolue des frontières linguistiques entre Suisses alémanique, romande et italienne. Quant au cas belge, il est n’est pas inutile de rappeler qu’il s’agit d’un contrexemple, celui d’un fédéralisme organisant, sous la pression de la majorité culturelle de sa population, les Flamands, la désunion pacifique et négociée d’une ancienne Belgique unitaire jadis dominée par les élites francophones de Bruxelles, de Flandre et de Wallonie.

Autre pierre d’achoppement, et non des moindres puisqu’il s’agit du cœur du conflit, l’exercice du droit au retour, qu’il s’agisse du droit au retour des réfugiés palestiniens des guerres de 1948 et 1967 ou du droit inconditionnel accordé par la loi israélienne dite « du Retour » à tout Juif de la diaspora d’immigrer en Israël et d’en devenir immédiatement un citoyen. L’État binational rêvé permettrait-il à ces deux revendications de s’exprimer et de se concrétiser sans se neutraliser, par le droit ou par la violence ?

Aucune majorité politique juive israélienne n’acceptera ce qui est au cœur de l’éthos national palestinien : l’autodétermination et l’exercice du droit au retour par les réfugiés arabes palestiniens et leur libération par rapport à l’arbitraire des pays « d’accueil », États arabes et occupant israélien. De même, aucune majorité politique arabe palestinienne n’acceptera d’accéder à la revendication qui est au cœur de l’éthos israélien (ou « sioniste ») : Israël est à la fois un État nation et un État refuge contre l’arbitraire de régimes non juifs, donc un État d’immigration juive.

Dans l’hypothèse où, malgré tout, de telles majorités se dessinaient, peut-être serait-ce sur la base de la définition de quotas et dans le cadre de cantons « assignés ». Peut-on raisonnablement imaginer que prennent forme des doubles majorités en faveur de critères qui ne feraient que transformer l’État israélo-palestinien en puzzle et les pièces dudit puzzle en « bantoustans » juifs contre « bantoustans » arabes ?

Ici, l’on voit bien qu’il ne s’agit pas d’abstraction, mais de concrétisation. Les deux collectivités nationales sont le produit et sont toujours animées par deux revendications nationales fortes, légitimes et irréductibles en faveur de leur droit respectif à l’autodétermination et de la garantie de ne pas être gouverné, en tout ou en partie, par leur ennemi irréductible respectif.

La sociologie des deux collectivités nationales est un autre obstacle, et de taille, à la constitution d’un État binational. Aucun parti politique juif israélien ne dispose d’un partenaire philosophiquement proche au sein de la société arabe palestinienne, tout comme aucun parti politique arabe palestinien ne dispose d’un partenaire philosophiquement proche au sein de la société juive israélienne.

Or, cette condition est essentielle. Pour reprendre l’exemple du fédéralisme belge de « désintégration pacifique », il existe certes encore suffisamment de « passerelles » philosophiques entre les partis politiques traditionnels, même scindés linguistiquement depuis quatre décennies. Pourtant, à l’approche des élections générales du printemps 2019, la plupart des analystes belges s’interrogent déjà sur le risque d’impossibilité de mise sur pied d’un gouvernement fédéral, vu l’éloignement croissant entre les tendances électorales qui animent les « deux démocraties » belges… Que dire alors d’un État israélo-palestinien ?

Enfin, un dernier obstacle vient disqualifier l’idée de l’État binational : la « mobilité identitaire » ou, pour le dire autrement, le libre choix de la langue et de l’appartenance nationale et/ou confessionnelle. Si les élites israéliennes se plaisent à considérer Israël comme une entité extérieure à la « jungle » moyen-orientale (et si nombre d’élites arabes le leur rendent bien), il est un domaine dans lequel l’État d’Israël est comme un poisson dans l’eau dans l’Orient arabe : l’ethno-confessionnalisme.

Comme dans tous les États arabes voisins (et comme dans les territoires administrés par l’AP en Cisjordanie), le droit israélien ne reconnait pas le mariage civil, mais le mariage religieux, plus précisément, le mariage conclu entre adultes issus de la même confession religieuse. Certes, des deux côtés, il existe des mariages mixtes. Mais, soit ils sont contractés dans un pays étranger au Moyen-Orient et, droit international oblige, reconnus par les autorités nationales, soit ils reposent sur la conversion (réelle ou factice) d’un des deux conjoints à la religion dominante : en Israël au judaïsme et dans les États arabes à l’une des branches de l’islam. Pour être de bon compte, en Israël, les rabbinats acceptent moins difficilement les conversions de non-Arabes que d’Arabes, par crainte du cheval de Troie. Et, en règle générale, les unions mixtes « passent » difficilement dans toutes les opinions publiques. On peut s’en désoler, mais c’est une réalité commune à l’ensemble du Moyen-Orient, dont Israël fait partie.

Les États multinationaux et démocratiques ne sont pas légion en ce bas monde et il n’existe nulle part d’État binational, pas même en Belgique. Comment imaginer qu’un tel « État de rêve » puisse unir deux collectivités mutuellement structurées depuis un siècle par deux revendications nationales absolument et martialement antinomiques ? Pour ce qui concerne les États multinationaux, pour ne prendre que des exemples européens (et à l’exception de la Suisse, cf. supra), ils ont le plus souvent reposé sur la domination d’une ethnie ou d’une ethnocratie sur les autres ou sur un régime militaire, donc non démocratique.

Ce fut le cas de la Russie impériale et de son successeur soviétique. Dans le cas de la Yougoslavie, elle fut créée après la Première Guerre mondiale et vécut deux périodes : après une courte période démocratique, le basculement vers un régime autoritaire faussement décentralisé et dominé par des élites se recrutant majoritairement au sein de la nation serbe ; après la Seconde Guerre mondiale, un régime fédéral orienté contre tout revanchisme serbe et dirigé par une dictature communiste. Enfin, dans l’entre-deux-guerres, la Deuxième République de Pologne fut un régime internationalement contraint de respecter les droits culturels et nationaux de minorités constitutives représentant le tiers de sa population (Juifs, Bélarusses, Ukrainiens, etc.), mais elle n’en fit rien et ne fut jamais sanctionnée par les « parrains » internationaux de sa Constitution.

En Israël-Palestine, un État binational ne pourrait être créé que contre le consentement d’un ou des deux peuples constitutifs de l’espace israélo-palestinien. Dans un scénario cynique, cet État pourrait reposer sur une junte fondée par des appareils militaires israéliens et palestiniens, ces derniers étant en quelque sorte cooptés par les premiers, comme ce fut le cas durant la période des accords d’Oslo (1993-2001) dans les territoires occupés. Mais ce régime militaire, comme sa version « démocratique », devrait cependant s’entendre sur une définition commune des menaces extérieures, lesquelles sont, c’est le moins que l’on puisse dire, diversement appréciées. En outre, un tel État ne parviendrait pas longtemps à répondre sans violence ou sans implosion aux doubles revendications énumérées dans les paragraphes précédents. Dans un scénario irénique, l’État binational pourrait être imposé par la « communauté internationale ». Mais le précédent yougoslave (et surtout bosnien) a de quoi refroidir.

En dépit de l’impasse actuelle, la base la plus réaliste, pratique et équitable de résolution du conflit israélo-palestinien se fonde toujours sur les principes de la résolution 181 de l’ONU de novembre 1947 : deux États nations pleinement indépendants, démocratiques et reconnaissant mutuellement la plénitude de leurs droits nationaux respectifs. Pour n’insulter ni la mémoire, ni l’avenir, ni les droits des deux collectivités nationales, chacun de ces États devrait en outre inscrire dans sa Constitution la reconnaissance de ses minorités nationales respectives comme constitutives, fonder leurs relations interétatiques sur ces bases égalitaires et, on peut rêver, autoriser la mise sur pied d’un instrument juridique international contraignant.

Dans la configuration israélo-palestinienne et internationale actuelle (les errements américains et européens, un gouvernement israélien de droite et d’extrême droite, une Palestine virtuelle scindée en deux camps irréconciliables, la guerre civile intra-arabe, etc.), il est vrai que l’option bi-étatique [5] (non vidée de son essence, la libre autodétermination) semble hors de portée. Il n’en reste pas moins qu’elle reste la moins mauvaise des solutions [6], face aux hypothèques que ferait poser sur chaque personne physique juive et arabe un État binational dont la vie ne pourrait être que brève et sa mort plus sanglante et définitive que la situation actuelle.

[1En hébreu, l’Enveloppe de Gaza (Ma‘atefet ‘Azza) désigne le territoire israélien frontalier de la bande de Gaza et qui englobe les villes juives d’Ashkelon, Netivot et Sderot et une vingtaine de villages juifs.

[2Le 24 avril 1950, un après que le roi Abdallah I ait été proclamé « roi de Palestine » (le 24 janvier 1949) par une assemblée de notables palestiniens, le Royaume hachémite de Transjordanie avait annexé la Cisjordanie et Jérusalem-Est, donnant naissance à la Jordanie et accordant la citoyenneté jordanienne aux Palestiniens de la « Rive Ouest ». En 1970, malgré la conquête de cette « Rive Ouest » et l’annexion de Jérusalem-Est par Israël, la Jordanie avait non seulement maintenu cette citoyenneté pour les Palestiniens de Cisjordanie et de Jérusalem-Est, mais elle l’avait également élargie aux Palestiniens de la bande de Gaza, territoire administré par l’Égypte de 1949 à 1967. En 1988, au plus fort du premier soulèvement palestinien (Intifada, 1987-1991) et en conformité avec les résolutions du Parlement palestinien en exil et de la Ligue arabe, le régime hachémite avait reconnu la proclamation par l’OLP d’un État palestinien sur l’ensemble des territoires occupés depuis 1967 et, par voie de conséquence, avait rompu ses liens administratifs avec lesdits territoires (sauf Jérusalem-Est). Concrètement, les Palestiniens des territoires occupés perdaient leur citoyenneté jordanienne, sans pour autant devenir les citoyens d’un État de Palestine non reconnu par Israël et n’exerçant aucune souveraineté, ni devenir des citoyens de l’État d’Israël, ce dernier ayant toujours répugné à annexer de jure les territoires occupés, pour des raisons démographiques et dans la crainte d’une réaction forte et concertée des États-Unis et de l’URSS.

[3Outre Moshe Arens (92 ans), ancien diplomate israélien retiré de la vie politique depuis 2003, l’actuel président de l’État d’Israël, Reuven Rivlin (79 ans), est un partisan de cette annexion « démocratique ».

[4Qu’est-ce qui empêchera un Arabe palestinien dont les ancêtres ont fui ou ont été chassés de Lûbiâ (Galilée) de revendiquer ses droits sur le village juif de Lavi, un Palestinien dont les ancêtres sont originaires de Dâr al-Beiḍâ de revendiquer ses droits sur la ville juive de Kiryat Ḥayim (Ḥaifa), un Palestinien dont les ancêtres sont originaires de Jammâsîn ou de Salameh de revendiquer ses droits sur Tel-Aviv ? Ces droits sont impossibles à revendiquer pour les Juifs israéliens dont les ancêtres sont originaires de villes juives exterminées ou vidées de leurs populations juives comme Brześć (Brest, Bélarus actuel), Czarnobyl (Čornobyĺ, c’est-à-dire Tchernobyl, Ukraine actuelle), Czernowcie (Černivtsi, Bukovine ukrainienne actuelle), Częstochowa (Pologne actuelle), Kiszyniów (Chișinău, Moldavie actuelle), Lwów (Ĺviv, Ukraine actuelle), Meknès (Maroc actuel), Mińsk (Minsk, Bélarus actuel), Mogador (Essaouira, Maroc actuel), Oświęcim (Pologne actuelle), etc. Et que dire des millions de Polonais et d’Allemands, expulsés respectivement d’Ukraine et du Bélaruś, et de Pologne, de Roumanie et de Tchécoslovaquie, à la fin de la Seconde Guerre mondiale ?

[5Dans un scénario encore plus « idéal », une Jordanie « jordastinienne » démocratisée devrait pouvoir faire partie d’une solution « tri-étatique », à condition que cette solution n’ait pas pour objectif le seul contrôle sécuritaire du peuple palestinien. Mais c’est déjà une autre histoire…

[6Raz-Krakotzkin A., « Les conditions de toute solution », La Revue nouvelle, mai 1998 (traduit de l’hébreu par P. Fenaux).