Kokopelli : faut-il libéraliser le marché des semences ?

Paul Nihoul

C’est un arrêt complexe qu’a rendu la Cour de justice de l’Union européenne le 12 juillet 2012 dans une affaire opposant une firme commerciale active dans le commerce des semences à une association dépourvue de but lucratif vendant des semences fournies par la tradition [1]. Le litige posait la question de savoir dans quelle mesure des semences non officiellement autorisées peuvent être mises en circulation. Dans son arrêt, la Cour donna raison à la société commerciale.

Il n’en fallait pas plus pour enflammer les milieux nourrissant une certaine méfiance à l’égard des opérateurs animés par un but lucratif dans le domaine agroalimentaire [2]. Car le marché des semences fait débat.

À la base de ce débat, on trouve, notamment, des initiatives prises par des entreprises spécialisées dans la manipulation génétique [3]. Par leurs activités, ces entreprises transforment les produits pour les rendre compatibles avec leurs objectifs — lesquels vont souvent dans le sens d’une plus grande rentabilité. Pour financer ces recherches et augmenter leurs profits, elles demandent aux utilisateurs de payer les semences à l’usage : chaque fois que sont utilisées ces semences ou des graines issues de plantes obtenues par l’intermédiaire total ou partiel de ces semences.

Tradition séculaire

Cette approche heurte une tradition bien implantée dans le domaine agricole. Depuis des siècles, les agriculteurs utilisent pour les semis une partie des grains obtenus lors des saisons précédentes. Disposer de ses propres semences diminue en effet la dépendance à l’égard des fournisseurs. La recherche de cette relative autonomie semble avoir été importante en tous temps. Elle l’est plus encore, peut-être, à notre époque, où les matières agricoles font l’objet d’intenses spéculations.

L’usage de ses propres semences repose aussi sur une autre raison. Le travail agricole ne se limite pas à planter et récolter. Mobilisant leurs connaissances et leur expérience, les agriculteurs créent leurs propres variétés sur la base des semences acquises sur le marché. Car les semences ne sont pas « abstraites ». Elles ne s’adaptent pas de façon identique à tous les sols et tous les climats. Pour obtenir la meilleure qualité et pour garantir le meilleur rendement, une adaptation est utile et même nécessaire. Elle doit être réalisée par chaque agriculteur en fonction des caractères propres à son exploitation.

Qui l’emportera ?

On voit que les deux approches présentées ci-dessus ne sont pas entièrement compatibles. Dans certaines circonstances, l’agriculteur veut composer ses semences à partir de celles acquises auprès de vendeurs. Parmi ces derniers, certains considèrent leurs variétés comme des produits ne pouvant faire l’objet de transformations et devant donner lieu à paiement chaque fois qu’elles sont utilisées.

Qui arbitrera ces prétentions contradictoires ? Dans notre société, cette tâche appartient à l’autorité. Sur le continent européen, elle est assumée, en grande partie, par les institutions européennes auxquelles ont été accordées de vastes compétences, dans ce domaine, par les traités.

Or, il faut le reconnaitre, les institutions européennes n’ont pas bonne presse dans tous les milieux agricoles. Pour de nombreux exploitants, « Bruxelles » est la source des maux accablant le secteur. Par leurs réglementations détaillées, les institutions européennes imposent des contraintes qui ne peuvent être satisfaites par tous. Elles pilotent les subventions agricoles, qui ne conduisent pas toujours à des résultats satisfaisants. Ce sont elles, encore, qui sont responsables, aux yeux de leurs détracteurs, des changement subis par le monde agricole sous l’influence des groupes alimentaires mondiaux.

Un catalogue européen

Tout était là, donc, dans l’affaire Kokopelli, pour susciter l’émoi : un émoi d’autant plus justifié qu’apparaissaient dans la réglementation concernée des expressions honnies comme « nécessité de chercher une plus grande productivité » ou « importance de réaliser le marché intérieur » — lequel est souvent interprété comme un espace gouverné par des principes associés au libéralisme économique.

En l’occurrence, le litige résultait d’une réglementation requérant l’inscription, dans un catalogue, des semences destinées à la commercialisation. Une fois inscrites dans ce registre, les semences peuvent circuler dans l’Europe entière sans que les Etats puissent s’opposer à leur importation. Aux termes de la réglementation, cette inscription est soumise à trois conditions. Pour être inscrite, il faut qu’une semence soit (a) distincte, (b) stable et (c) homogène.

Dans le préambule expliquant la réglementation, ces règles sont justifiées par la nécessité d’opérer une sélection pour obtenir, sur les marchés agricoles, des « résultats satisfaisants ». De manière désormais classique en droit européen, elles s’y trouvent aussi expliquées par la nécessité d’assurer la libre circulation des marchandises. Enfin, on trouve mentionné dans le préambule le souci de conserver et assurer l’utilisation durable de plantes plus rares [4].

Comportement loyal ?

Les semences vendues par Kokopelli relevaient de cette dernière catégorie. Selon l’arrêt, ce type de produit était vendu, également, dans la région concernée, par une autre entité : Baumaux qui, pour des raisons non explicitées, était constituée sous la forme d’une société commerciale. Les deux entités s’adressaient à la même clientèle, composée de jardiniers amateurs. La difficulté provenait du fait que des variétés non inscrites sur le catalogue commun se trouvaient parmi les variétés fournies par Kopelli. Baumaux, quant à elle, s’en tenait aux prescriptions légales. Elle limitait ses ventes aux variétés autorisées.

Il fallait donc vérifier dans quelle mesure, en vendant des variétés non autorisées, Kokopelli se comportait de manière déloyale. Pour sa défense, l’association faisait valoir que la règlementation n’était pas valide, car, soutenait-elle en substance, elle entravait de manière excessive sa liberté de producteur.

Dans son arrêt, la Cour, en conformité avec sa jurisprudence, juge qu’aucune considération ne lui permet de douter de la validité de la règlementation. Le législateur européen, indique la Cour, semble n’avoir pas méconnu ses compétences. Par ailleurs, la règlementation ne semble pas contraire au principe de proportionnalité. Pour la Cour, il n’est pas déraisonnable d’exiger l’inscription dans un catalogue pour assurer la circulation des marchandises et la recherche d’une plus grande productivité. D’autant que l’inscription peut être obtenue aisément pour les graines particulières qui étaient concernées dans l’affaire.

Cette position contredit la position qu’avait adoptée l’avocate générale [5]. Dans ses conclusions, celle-ci avait indiqué que, selon elle, la règlementation en cause entrave la liberté des acteurs dans une mesure inacceptable. Les mêmes objectifs, soutenait-elle, peuvent être atteints en recourant à une intervention moins contraignante : l’étiquetage, qui permet au client de connaitre les caractères du produit sans porter atteinte à la liberté du vendeur dans une mesure aussi substantielle.

Scénario inversé

La divergence entre les analyses est digne d’intérêt. Car elle rend manifeste que les attitudes souvent rencontrées dans les discussions sur le marché intérieur peuvent soudain se trouver inversées. Dans la jurisprudence classique concernant ce domaine du droit, des règlementations sont mises en cause par des entreprises estimant que les obligations qui leur sont imposées entravent leur liberté, leur énergie, leur créativité. Elles demandent à la Cour de les libérer du poids qu’impliquent, pour elles, ces règles.

Souvent, le discours tenu par ces entreprises trouve grâce aux yeux de la Cour. Lorsque la protection des consommateurs est concernée, celle-ci considère, en règle générale, que les objectifs recherchés dans le cadre de la règlementation peuvent être atteints par les acteurs agissant dans leur propre intérêt (lois du marché). Lorsqu’une intervention s’avère nécessaire, elle a tendance à choisir celle comportant la règle la moins contraignante. C’est ainsi que, dans de nombreuses affaires concernant les consommateurs, elle suggère d’agir par l’étiquetage en exigeant la fourniture, sur les produits, d’informations permettant aux consommateurs de choisir en connaissance de cause le produit qui leur convient le mieux.

Cette position est d’ordinaire critiquée pour sa proximité avec la doctrine du libéralisme économique qui promeut des interventions publiques minimales et limite du reste ces dernières aux situations où elles sont strictement nécessaires. Dans les milieux soucieux d’éviter la « marchandisation » de l’économie, on fustige alors la jurisprudence en rappelant, à juste titre, que les règles émanent des peuples et que c’est à ces derniers qu’il appartient d’organiser la vie en société.

Ici, pourtant, le scénario s’inverse. Le respect des règles est demandé par l’entreprise commerciale alors qu’on attend plutôt de ce type d’acteur qu’il réclame une diminution de la contrainte règlementaire. Et c’est l’association sans but lucratif qui demande l’allègement des règles alors que ce type d’association est souvent porteur d’une demande diamétralement opposée.

Comme il ressort de l’arrêt, cette association revendique, dans l’affaire, l’abolition des règles. Elle veut exercer ses activités en toute liberté. Formulant une telle revendication, elle se place dans les rangs de ceux qui demandent la dérégulation du secteur. Et sa libéralisation. Dans l’affaire, Kokopelli demande en effet l’ouverture du marché à toute entité souhaitant y exercer ses activités sans que ces dernières puissent être soumises à des restrictions émanant d’une règlementation.

Pourquoi le marché doit être harmonisé

Dans le contexte européen, la demande formulée par Kokopelli est-elle bien réaliste ? Imaginons que les semences puissent être vendues sans inscription dans un catalogue commun. Comme cela se produit dans les secteurs non harmonisés, les États auraient vite fait de soumettre l’importation, sur leur territoire, de graines en provenance d’autres membres de l’Union [6]. Les échanges se réduiraient à ceux ayant cours à l’intérieur des États. On assisterait, dans le secteur concerné, à la fin du projet européen : unir les espaces nationaux en un vaste ensemble fondé sur des valeurs choisies par négociation.

Des règles européennes sont donc nécessaires — et puisqu’il en faut, ces règles doivent être fondées sur les concepts utilisés dans les dispositions conférant aux institutions européennes les compétences concernées. C’est dans ces dispositions que figure l’idée qu’une plus grande « productivité » doit être recherchée. Rappelons-nous. Le traité signé en 1957 [7] est négocié dans un contexte où le secteur alimentaire est encore prioritaire dans l’Union. Pour les États membres, il faut promouvoir l’autonomie alimentaire. L’indépendance politique est à ce prix…

« Faux amis »

Ainsi donc, nous avons relevé dans cette affaire la présence d’un nombre impressionnant de « faux amis » — pour reprendre cette expression chère aux professeurs de langues, qui enseignent la méfiance à l’encontre des mots qui en rappellent d’autres car ils pourraient bien avoir une signification différente voire opposée. Dans notre esprit, « productivité » provoque souvent une réticence alors que, dans le contexte où il a été introduit dans les traités pour le secteur agricole, le concept annonce la liberté.

De la même manière, nous avons tendance à éprouver de la sympathie pour une association sans visée lucrative opposée à une société commerciale. Las, en l’espèce, chacune joue les rôles plutôt attendus de l’autre. L’association demande la dérégulation et la libéralisation d’un secteur qui a tout à craindre, et peu à espérer, d’une telle réforme.

L’arrêt ne touche pas à la possibilité, pour chaque agriculteur, de constituer, conformément à la tradition, ses propres semences. Ou le droit inhérent à des communautés agricoles d’échanger des semences à titre gratuit, comme on échange des pratiques. Dans ce contexte, était-il si difficile de demander l’inscription des graines que souhaitait vendre l’association…

[1Arrêt du 12 juillet 2012 rendu dans l’affaire Kokopelli, inscrite au n° C-59/11 dans le registre des affaires traitées par la Cour. L’arrêt peut être trouvé sur www.curia.europa.eu.

[2Voir notamment Le Monde, « La justice européenne contre les semences “libres” », 3 aout 2012.

[3Parmi ces entreprises figure la désormais célèbre société américaine Monsanto qui, dans plusieurs affaires, a heurté l’opinion publique par des prises de position malencontreuses. On se rappellera, par exemple, l’offre faite par cette entreprise de donner des semences aux agriculteurs en Haïti après que l’ile ait été ravagée par un tremblement de terre meurtrier. Cette offre « généreuse » avait été interprétée, alors, comme une tentative, par cette entreprise, de convertir l’ile en territoire destiné à ce type de culture.

[4Deux types de plantes sont principalement visées. Tout d’abord, les variétés de conservation : il s’agit de races primitives et de variétés traditionnellement cultivées dans des localités et des régions particulières, et qui sont menacées quant à leur survie. Ensuite, les variétés créées pour répondre à des conditions de culture particulières : par là, on désigne des variétés peu adaptées à une production commerciale mais qui ont été mises au point pour être cultivées dans des conditions spécifiques.

[5Conclusions de l’avocate générale Juliane Kokott présentées le 19 janvier 2012.

[6Rappelons que les contextes nationaux sont différents : des pratiques agricoles ayant cours dans un État ne sont pas nécessairement acceptées dans les autres. Par ailleurs, les autorités nationales agissent souvent sur la base d’informations fournies par les acteurs nationaux. Dans le processus, ces derniers ont beau jeu de demander à leurs pouvoirs publics de privilégier des pratiques correspondant aux leurs.

[7Fondation de la Communauté économique européenne.