Israël-Palestine : une solution binationale pour sortir de l’impasse

Azzedine Hajji
Israël, Palestine, État binational.

Fin 2017, le président Donald Trump a décidé de reconnaitre Jérusalem comme capitale de l’État d’Israël et d’y transférer l’ambassade de son pays en violation des résolutions de l’ONU (Conseil de sécurité et assemblée générale). En mai 2018, le gouvernement israélien a décidé la construction de plusieurs milliers de nouveaux logements dans les colonies en territoire occupé palestinien. Dans le même temps, le blocus de la bande de Gaza s’accentue et accroit la détresse humanitaire de sa population. Ces évènements, parmi tant d’autres, dénotent un enlisement continuel du conflit israélo-palestinien et fragilisent encore plus la solution dite « à deux États » qui reste encore, depuis les accords d’Oslo dans les années 1990, la référence pour la « communauté internationale ». Mais, à côté de cette proposition qui vise la création de deux États indépendants coexistant l’un à côté de l’autre entre la Méditerranée et le Jourdain, une autre connait une audience grandissante depuis quelques années : la solution dite de « l’État binational » qui propose la coexistence pacifique et égalitaire dans un seul État des populations juives et palestiniennes. Cet État binational ne se contenterait pas de reconnaitre des individus égaux entre eux, il attribuerait également des droits collectifs à chaque groupe national pour éviter que le poids démographique de l’un n’écrase les droits de l’autre.

Une idée aux origines déjà anciennes

Bien avant la création de l’État d’Israël, dès les années 1920, plusieurs personnalités juives telles que le philosophe Martin Buber ou le rabbin Judah Magnes prônaient la coexistence, avec les mêmes droits, des Juif·ve·s et des Arabes sur le territoire de la Palestine mandataire. Minoritaires, bien que loin d’être marginales, les idées qu’elles défendaient étaient partagées par toute une frange des sionistes de gauche [1]. Cette idée était cependant rejetée par la très grande majorité des organisations palestiniennes, hormis certains mouvements communistes. Lors des travaux de la Commission des Nations unies sur la Palestine (UNSCOP) en 1947, Buber lui-même et certaines organisations juives proposèrent la constitution d’un État binational à structure fédérale capable de satisfaire les aspirations nationales juives tout en assurant l’égalité des droits pour tous les citoyens vivant sur cette terre. Le 29 novembre 1947, l’assemblée générale des Nations unies trancha cependant en faveur d’un plan de partition du territoire en deux États distincts [2]. Pour la majorité de l’UNSCOP, la séparation des deux populations semblait une solution plus raisonnable. S’ensuivra alors une guerre entre Israël et les pays arabes environnants qui mettra momentanément en sourdine toute opportunité de réconciliation.

L’idée va pourtant resurgir vingt ans plus tard, du côté palestinien cette fois-ci, lorsque le Fatah [3] proclame en 1969 son objectif d’instaurer un seul État, démocratique et laïc, sur le territoire de la Palestine mandataire qui accorderait l’égalité des droits à tous ses citoyens, quelle que soit leur confession [4]. Cette proposition ne correspondait cependant pas exactement à un État binational dans la mesure où seuls des droits individuels étaient garantis, aux dépens de droits collectifs capables de protéger le groupe minoritaire des éventuels abus de la majorité. Comment garantir dès lors que cette égalité formelle soit effectivement assurée après plusieurs décennies de conflits entre les deux populations ? Aussi, sans écho venant de la société israélienne, partenaire pourtant indispensable pour établir un tel projet, et des puissances étrangères, le mouvement palestinien finira par se ranger progressivement au cours des années 1970 et 1980 à la solution à deux États distincts. Cette dynamique a culminé jusqu’aux années 1990 avec les divers accords d’Oslo, cette solution acquérant alors un statut consensuel au niveau international.

Un hypothétique État palestinien qui se réduit à peau de chagrin

Pourquoi abandonner une solution qui, en apparence du moins, parait la plus raisonnable et simple pour instaurer une paix durable dans la région ? Un premier facteur relève de l’évidence : vingt-cinq ans après Oslo, la Palestine n’est toujours pas reconnue officiellement comme État membre de l’ONU malgré les demandes officielles adressées en ce sens par l’Organisation de libération de la Palestine (OLP). Tout au plus bénéficie-t-elle d’un statut d’observateur non membre depuis la fin 2012 auquel les dirigeants israéliens se sont d’ailleurs vivement opposés ; ils n’ont ainsi pas hésité à exercer des représailles envers les Palestiniens, notamment par la construction de nouvelles colonies illégales en Cisjordanie [5]. Pourtant, il ne s’agissait nullement d’imposer à Israël un quelconque tracé des frontières. Dans ces circonstances, comment donc parler d’une solution à deux États puisque, dans les faits, la simple acceptation, pour l’essentiel symbolique, de l’existence d’un État palestinien n’est pas acquise ?

Toutefois ce constat ne serait pas, en soi, un argument en défaveur de la solution à deux États vu son caractère réversible. Ce qui semble irrévocable en revanche est le maintien des colonies israéliennes dans les territoires palestiniens occupés. Depuis la guerre des Six Jours en 1967, qui a vu sa victoire contre plusieurs armées arabes, Israël occupe militairement une série de territoires dont ceux de la Cisjordanie et de Jérusalem-Est (la bande de Gaza a été évacuée unilatéralement en 2005). Depuis lors, cette occupation se dédouble de l’installation continue et permanente (y compris au moment des accords d’Oslo) de colonies de peuplement. Si l’on recensait ainsi 5.000 colons en 1977, ils sont désormais plus de 400.000 en Cisjordanie et 200.000 à Jérusalem-Est [6]. Ces colonies sont illégales au regard du droit international (et notamment des conventions de Genève) et l’ONU en exige l’arrêt dans diverses décisions de son Conseil de sécurité, en particulier les résolutions 446 (22 mars 1979) et 2334 (23 décembre 2016). Elle exige ainsi d’Israël qu’il en revienne à la « ligne verte », c’est-à-dire aux frontières définies lors des armistices de 1949 qui ont suivi la fin de la première guerre israélo-arabe, en attendant un règlement définitif négocié. L’existence de ces colonies, plus que toute autre chose en effet, sape les fondements d’un hypothétique État palestinien. Jérusalem-Est, dont les Palestinien·ne·s souhaitent faire leur capitale, voit non seulement l’arrivée massive de colons israéliens depuis plusieurs décennies, mais aussi l’expulsion administrative consécutive de nombre de ses habitant·e·s palestinien·ne·s. Quant aux colonies installées en Cisjordanie, elles ne se concentrent pas seulement dans des zones restreintes près de la ligne verte, mais s’étendent sur une grande partie de sa superficie (voir illustration). Elles sont de ce fait complètement enchevêtrées à l’intérieur du territoire cisjordanien, le morcelant en plusieurs morceaux épars. Ces derniers, formant une entité discontinue sous le contrôle partiel de l’Autorité palestinienne, sont ainsi entourés par de nombreuses colonies dont la sécurisation justifie aux yeux d’Israël le contrôle exclusif qu’il exerce sur plus de 60% du territoire de la Cisjordanie (la zone C [7], hachurée sur la carte). Pour les Palestiniens de Cisjordanie et de Jérusalem-Est, les déplacements à l’intérieur du territoire sont dès lors soumis à de très fortes restrictions et aux décisions arbitraires de la puissance occupante [8].

Les parties noircies correspondent aux zones A et B ; les parties hachurées, où se situent les colonies, correspondent à la zone C.

Source : https://bit.ly/1TwKiLp

Dans ces conditions, comment envisager l’édification d’un futur État palestinien ? Soit les colons accepteraient de devenir les citoyens de cet État, soit ils devraient retourner dans le territoire israélien tel que reconnu par la jurisprudence internationale. À se rappeler les fortes tensions politiques provoquées en 2005 par la décision du gouvernement Sharon d’évacuer les 8.000 colons de la bande de Gaza [9] (60.000 soldat·e·s ont été mobilisé·e·s à cet effet), on peut mesurer le vertige qui pourrait s’emparer des dirigeant·e·s israélien·ne·s juste à cette idée. La politique du fait accompli menée par l’État israélien implique désormais l’installation durable de plusieurs centaines de milliers de ses ressortissant·e·s à l’intérieur des territoires palestiniens, que l’on peut considérer à présent comme un fait quasiment irréversible [10]. Une génération entière de Juif·ve·s israélien·ne·s (et même plus) y est en effet née, y a grandi et veut y finir ses jours. Ses aspirations à vivre sur la terre où elle est née ne sont pas illégitimes, même si elles sont la conséquence d’une politique coloniale qui nie les droits des Palestiniens. Mais dès lors que l’intrication entre les deux populations devient profonde et durable, leur destin semble de plus en plus indissociable…

Une solution qui pourrait s’imposer de facto

Mais comment l’État israélien pourrait-il accepter l’intégration de plusieurs millions de Palestinien·ne·s alors même que le rapport de force politique et militaire lui est largement favorable ? Si nul ne peut l’y contraindre, c’est que la chose pourrait arriver de son propre fait. Le gouvernement actuel, composé d’une alliance de la droite et de l’extrême droite, prône ouvertement l’annexion de tout ou partie de la Cisjordanie. En février dernier, le premier ministre Benyamin Netanyahou a même évoqué des pourparlers sur cette question avec l’administration états-unienne [11] (ce que cette dernière dément néanmoins). Le procédé n’est pas neuf en réalité. Après la guerre des Six Jours, Israël avait déjà annexé Jérusalem-Est et avait fini par proclamer en 1980 la ville entière comme sa capitale « éternelle et indivisible ». Les Palestinien·ne·s habitant la partie orientale de la ville eurent alors la possibilité d’acquérir la citoyenneté israélienne, ce qu’une majorité refusa par ailleurs. À présent le même scénario pourrait se reproduire en Cisjordanie, d’autant plus qu’elle se trouve dans un état plus avancé de colonisation que Jérusalem-Est à l’époque. Dans la continuité de ce processus, l’annexion des territoires cisjordaniens parait une étape inévitable. Le refus catégorique de la reconnaissance d’un État palestinien, le contrôle quasi absolu sur les territoires occupés et la volonté de les annexer indiquent une direction claire : les dirigeant·e·s israélien·ne·s semblent tout droit se diriger vers une « solution » à un seul État.

Mais alors, les Palestinien·ne·s qui seraient intégrés à Israël bénéficieraient-ils·elles d’une réelle égalité des droits [12] ? L’incertitude est grande à cet égard. Il faut rappeler que le caractère juif de l’État d’Israël constitue un enjeu fondamental depuis sa création et que, de ce point de vue, les questions démographiques revêtent une importance cruciale [13]. Il en va en effet de son caractère démocratique, affirmé dans la déclaration d’indépendance de 1948 : tant qu’il sera en mesure de maintenir une majorité juive, il pourra affirmer ces deux idéaux (démocratie et judéité) simultanément. Or, l’intégration de tous les territoires palestiniens pourrait grandement perturber cet équilibre. Quelques indications démographiques (approximatives) permettent de le comprendre aisément [14] : Israël compterait près de 6,5 millions de Juif·ve·s tandis que les Palestinien·ne·s seraient au nombre de 7,1 millions (1,8 million en Israël, 2 millions dans la bande de Gaza et 3,3 millions en Cisjordanie et Jérusalem-Est). Sur l’ensemble de ce territoire, les Palestinien·ne·s seraient donc majoritaires (sans compter plusieurs millions de réfugié·e·s reconnu·e·s par l’ONU, et dont le retour est exigé). Intégrer l’ensemble de ces populations dans un seul État impliquerait qu’Israël doive renoncer à son caractère juif pour rester démocratique, ou alors abandonner ses principes démocratiques pour rester l’État nation du seul peuple juif. L’adoption en juillet dernier par le Parlement israélien d’une loi fondamentale (à caractère constitutionnel) semble indiquer la direction choisie par la droite et l’extrême droite au pouvoir : elle réaffirme en effet le caractère juif d’Israël, tout en légitimant la colonisation, mais sans en rappeler le caractère démocratique et égalitaire. Depuis quelque temps d’ailleurs, la reconnaissance d’Israël comme État du peuple juif est devenue une exigence forte d’Israël envers les Palestinien·ne·s [15].

Une solution à un seul État ? Le diable est dans les détails

Fondamentalement le nombre d’États — un ou deux — n’est pas l’enjeu le plus important. L’idée d’instaurer un seul État est certes soutenue par une série d’intellectuel·le·s progressistes (Jeff Halper, Edward Saïd, Ilan Pappé, Leila Farsakh, etc.), mais elle est aussi revendiquée par ceux et celles qui, du Hamas au Foyer juif, en refusent tout partage non hégémonique. C’est bien son caractère binational, couplé à une égalité absolue entre les individus, qui représente l’enjeu fondamental d’une paix équitable [16]. Ce sont par conséquent les modalités concrètes de cette solution qui doivent retenir l’attention : quels droits (individuels et collectifs) accordés pour assurer une égalité réelle pour tous ? En particulier, comment éviter la domination d’un groupe sur l’autre, quelles que soient les proportions démographiques en jeu ? Par ailleurs, la question de l’étendue du territoire concerné est également primordiale ; certain·e·s dirigeant·e·s israélien·ne·s proposent en effet de n’annexer que la zone C en Cisjordanie, celle où se trouvent les colonies, qui ne compte que 150.000 Palestiniens. Les autres se retrouveraient alors dans des ilots complètement isolés et dispersés, rendant impossible l’édification d’un État palestinien viable. La perspective d’une annexion partielle de la Cisjordanie serait par conséquent catastrophique. De facto se mettrait en place une politique ségrégationniste basée sur les « bantoustans » que deviendraient Gaza et les territoires morcelés du reste de la Cisjordanie. Dans cette perspective, le retrait de la bande de Gaza en 2005 participait déjà d’une stratégie permettant de revendiquer plus légitimement la souveraineté d’Israël sur tous les territoires où se situent des colonies tout en se délestant de près de 2 millions de Palestinien·ne·s dont l’intégration aurait pesé lourdement en termes démographiques [17].

Toujours est-il qu’un État binational égalitaire ne pourra s’édifier sans un large soutien populaire israélien et palestinien. On en est encore loin selon un sondage récent [18] : seuls 10% des Palestinien·ne·s et 14% des Juif·ve·s israélien·ne·s soutiennent cette solution ; ils sont respectivement 60% et 46% à penser néanmoins que la solution à deux États n’est pas viable. La radicalité grandissante des dirigeant·e·s israélien·ne·s pourrait dès lors inverser les termes d’un débat qui a longtemps dédaigné l’idée binationale, la cantonnant au rang d’utopie peu crédible face à la solution bi-étatique. Mais une forte action internationale reste dans tous les cas nécessaire pour réaffirmer aux acteurs israéliens et palestiniens que cette terre n’appartient exclusivement ni au peuple juif ou palestinien, mais à tous les peuples qui y habitent.

[1Gresh A., « Le cheminement d’une idée », Le Monde diplomatique, octobre 2010.

[2Farsakh L., « L’heure d’un État binational est-elle venue ? », Le Monde diplomatique, mars 2007.

[3Pour une vue d’ensemble des organisations palestiniennes, voir Fenaux P., « Israël-Palestine. Depuis septante ans, deux nations toujours en quête d’État(s) », blog de La Revue nouvelle, 18 mai 2018.

[4Gresh, op. cit.

[6Vidal D., « Cisjordanie, de la colonisation à l’annexion », Le Monde diplomatique, février 2017.

[7L’accord intérimaire de Taba (dit « Oslo II ») en 1995 divise les territoires occupés en trois parties : les zones A et B où l’AP exerce théoriquement un contrôle partiel et la zone C où elle en est exclue.

[8Fouet S., « L’étouffement des Palestiniens confinés dans des cantons. L’autoroute de l’apartheid, le mur et les postes militaires », Confluences Méditerranée, n°43, 2002, p. 23-32.

[9Ainsi que quatre petites colonies au nord de la Cisjordanie.

[10|Courbage Y., « Les enjeux démographiques en Palestine après le retrait de Gaza », Critique internationale, n°31, 2006, p. 23-38.

[12Actuellement en Israël, la législation concernant les Palestiniens qui y vivent est ambigüe, certaines dispositions autorisant les discriminations à leur égard tandis que d’autres proclament une stricte égalité des droits. Voir Jabareen Y. T., « Arabes israéliens dans un État juif : une citoyenneté de seconde zone », Les cahiers de l’Orient, 2009/3, n°95, p. 47-58.

[13De Crousaz P., « Le facteur démographique dans la détermination par Israël de ses frontières avec les Palestiniens », A contrario, 2005/2, vol. 3, p. 66-98.

[14Selon un haut dignitaire de l’armée israélienne, voir Demoulin C., « Israël-Palestine : l’enjeu de la démographie », Mediapart, 19 avril 2018.

[15Enderlin C., « Dissonances. La promesse divine et les conventions internationales », Le Débat, n° 193, 2017/1, p. 72-80.

[16Raz-Krakotzkin A., « Les conditions de toute solution », La Revue nouvelle, n° 5-6, mai-juin 1998, p. 60-65.

[17Bockel A., « Le retrait israélien de Gaza et ses conséquences sur le droit international », Annuaire français de droit international, vol. 51, 2005, p. 16-26.

[18Palestinan center for policy and survey research & the Tami Steinmetz center for peace research, « Palestinian-Israeli pulse : a joint poll », janvier 2018.