Ecoles bruxelloises : des moyens à la hauteur des défis ?

Donat Carlier • le 27 août 2013
école, finances publiques, FWB (Fédération Wallonie-Bruxelles).

Les écoles francophones bruxelloises recevraient plus de moyens que leurs homologues wallonnes. Certains en veulent pour preuve le nombre plus importants d’établissements bénéficiaires de politiques comme l’encadrement différencié. Une estimation de l’ensemble des dépenses d’enseignement via l’objectivation des taux d’encadrement montre que ceux-ci sont en réalité plus défavorables en moyenne à Bruxelles. Pour atteindre le même nombre d’élèves par équivalent temps plein qu’en moyenne en Wallonie, il faudrait engager plus de 1600 enseignants supplémentaires dans les écoles de la capitale.

Malaise dans la Fédération. A Bruxelles, nombre de voix politiques, associatives, économiques s’élèvent pour réclamer, c’est selon, des écoles bilingues, une lutte contre l’échec plus efficace, plus d’enseignants mieux formés, des créations d’écoles à hauteur du boom démographique, une meilleure prise en compte de la réalité migratoire ou encore une offre en « adéquation aux demandes des entreprises », et souvent tout cela en même temps. La Fédération Wallonie-Bruxelles essuie à chaque fois la critique : elle délaisserait Bruxelles.

Côté wallon et communautariste francophone, c’est peu dire que le discours agace. On assène quelques arguments autour de la solidarité francophone qui peuvent vite devenir menaçants : « Que feraient les écoles bruxelloises en difficulté sans les moyens de l’encadrement différencié ? Les Bruxellois veulent-ils s’en passer ? » Et d’accuser les sempiternelles plaintes (régionalistes) bruxelloises d’être aveugles à la situation inquiétante des poches persistantes de pauvreté des grandes villes wallonnes et de certaines zones rurales délaissées. Les francophones bruxellois ont beau jeu de souligner que les politiques croisées wallo-francophones laissent structurellement sur le côté une Cocof éternel maillon faible des accords de coopération. Dialogue de sourd.

Pour ne rien arranger, on mobilise « l’argument statistique » : « les chiffres établissent avec beaucoup de clarté que Bruxelles reçoit, proportionnellement plus que sa part », répétait-on dans Le Soir du 30 mai dernier [1]. Certains en veulent pour preuve l’impact plus important dans les 19 communes de politiques telles que l’encadrement différencié, l’accueil des primo-arrivants ou la création de nouvelles écoles.

Ce genre de raccourci ne contribue qu’à approfondir un peu plus les malentendus entre Wallons et Bruxellois. Ces exemples ne prouvent que deux choses : il y a effectivement sur le territoire bruxellois, une concentration plus importante d’écoles scolarisant des élèves pauvres, et/ou de primo-arrivants, ainsi que des besoins bien plus urgents de création de nouvelles écoles ; il est évident que certaines écoles (et non bien entendu « Bruxelles ») reçoivent bien exactement ce à quoi elles ont légalement droit en application de critères appliqués de manière identique sur l’ensemble de la Fédération.

Plus d’élèves et moins d’enseignants à Bruxelles

Tout cela ne fait pas une analyse budgétaire et territoriale. Pour paraphraser Churchill, des statistiques ne sont crédibles que lorsqu’on a eu la possibilité de soi-même les manipuler. Si on va patiemment collecter la distribution territoriale des personnels de l’enseignement (dont les salaires correspondent à 83% des dépenses d’enseignement de la Fédération, alors que les politiques citées en représentent moins de 3%), on s’aperçoit que les taux d’encadrement des élèves sont, en moyenne, plus défavorables à Bruxelles qu’en Wallonie. C’est ce que démontrent les calculs réalisés à partir des données publiques les plus récentes et complètes publiées par l’Entreprise publique des technologies nouvelles de l’information et de la communication [2] pour le ministère de l’Enseignement de la FWB, celles de… 2009-2010.

En janvier 2010, les écoles situées à Bruxelles scolarisaient 21,64% des élèves de toute la Fédération, mais disposaient seulement de 20,16% de l’ensemble des personnels. S’il y a 10,48 élèves pour 1 équivalent temps plein (ETP) à Bruxelles, il y en a 9,54 en moyenne en Wallonie (14,45 pour 13,43 au fondamental). La différence pourrait sembler ténue, mais une simple projection permet d’en prendre la mesure : si la moyenne wallonne était appliquée à Bruxelles, on pourrait y engager 1.614 ETP de plus, soit augmenter l’encadrement de près de 9%. Si on remonte jusqu’en 2004-2005 (les données antérieures n’étant pas constituées sur la même base), on constate que l’écart entre le pourcentage de personnels et d’élèves s’est de plus aggravé de plus d’un demi-point.

Autre indicateur parlant (partiellement lié au premier) : le nombre d’élèves par classe. Les témoignages de terrain soulignent fréquemment un surpeuplement à Bruxelles. Au fondamental en 2010, le ratio d’élèves par classe était en moyenne de 21,63 à Bruxelles et de 19,54 en Wallonie. Cet écart de 2 élèves semble exister depuis de nombreuses années et a tendance à repartir à la hausse depuis 2008.

Sur le plan budgétaire, on peut risquer une première estimation en appliquant les taux wallons à Bruxelles. La différence au détriment des écoles bruxelloises se chiffre à hauteur de plus de 80 millions d’euros, soit 1,75% des dépenses d’enseignement obligatoire. Cette différence est donc bien relative et modeste, mais non négligeable dans un budget sous pression. Son ordre de grandeur dépasse d’ailleurs celui de l’ensemble des montants de toute la politique d’encadrement différencié (62,5 millions) un des investissements phares ces dernières années. Ces estimations financières sont suffisamment fondées pour alimenter le débat public même si elles demandent à être affinées, notamment parce qu’elles se basent sur le cout moyen des élèves qui masque les différences de coût entre écoles, enseignants et élèves. Or à Bruxelles, on rencontre plus d’enseignants en début de carrière et/ou sans les titres requis ; la pénurie est importante ; l’enseignement de transition (moins onéreux) y est traditionnellement plus important qu’ailleurs ; et le fondamental nettement moins financé y est en plein développement. Ces différents facteurs nous amènent à faire l’hypothèse que les différences citées en défaveur des écoles de Bruxelles constituent une fourchette basse.

Reconnaître tous les besoins

Ces différences sont probablement dues avant tout à un effet « écoles de petites taille » des zones rurales. Les ventilations provinciales l’indiquent : les taux d’encadrement sont les plus favorables au Luxembourg. Les modalités même de comptage et de calcul de l’encadrement favorisent tendanciellement les petits établissements et les zones moins densément peuplées, les écoles à classe unique recevant d’ailleurs un soutien spécifique à l’encadrement depuis le Contrat pour l’école.

Rien de plus légitime : les campagnes ne pourraient plus bénéficier d’une offre scolaire de proximité minimale. Ce qui est moins justifié, c’est que d’autres urgences et nécessités ne soient pas prises en compte ou le soient bien trop tardivement et faiblement. Les évolutions montrent ainsi que le niveau d’encadrement à Bruxelles se dégrade progressivement au fur et à mesure de l’augmentation de la tension démographique, au départ de ratios déjà défavorables. Sous cette législature des décisions d’investissement ont heureusement enfin été prises, mais elles ne se concrétiseront qu’en 2014-2015 et ne suffiront pas à rencontrer l’augmentation du nombre d’enfants et d’adolescents à Bruxelles. En l’état actuel des constructions projetées (tous réseaux et régimes linguistiques confondus), on va créer environ 22.000 places dans les années à venir, alors qu’il en faudrait 42.000 à l’horizon 2020, selon les projections des organismes régionaux.

Que les plus grosses structures des villes, et de Bruxelles en particulier, permettent des « rendements d’échelle », soit. Mais aujourd’hui, sous la pression du boom démographique, ces « économies d’échelle » en sont venues à produire des effets de plus en plus difficilement gérables sur le terrain. On crée des classes dans les réfectoires, les classes de gym et psychomotricité, les dortoirs pour tout petits et ensuite, les écoles n’ont plus comme autre solution que de « pousser les murs » et de remplir les classes plus que de raisons en attendant l’arrivée des premiers préfabriqués.

Plus inquiétant, un récent décret de 2012 sur la taille maximale des classes prévoit, de la troisième à la sixième primaire, une série d’autorisations automatiques de dépassement des maximas du nombre d’élèves par classe qui s’appliquent spécifiquement à Bruxelles. Notamment parce que la Fédération n’a jamais financé les cours de langues supplémentaires que les lois linguistiques de 1963 imposent d’organiser dès la troisième primaire dans les écoles bruxelloises et dans les communes à facilités. Les écoles doivent en compenser le coût, en ponctionnant sur leurs moyens ou en recevant des compléments des Pouvoirs organisateurs qui le peuvent. Les 9,46 millions d’euros de manque à gagner pour les écoles fondamentales bruxelloises viennent alourdir ses taux d’encadrement plus faibles.

Plus d’enseignants et de moyens ne sont pas des gages automatiques d’amélioration de la qualité d’un système éducatif. Mais les estimations présentées ici permettent en tout cas de tordre le cou à un canard boiteux : non, « Bruxelles » ne reçoit pas « plus que sa part », non la Fédération ne tient pas « suffisamment compte des particularités bruxelloises ». Malgré les politiques qui « bénéficient à Bruxelles » ou du moins à certaines de ses écoles, les moyens dévolus restent relativement plus faibles qu’en moyenne en Wallonie. L’encadrement différencié n’a été pleinement mis en oeuvre qu’en 2011, mais on peut faire l’hypothèse que cela n’a pas fondamentalement changé la donne.

Une politique commune ne peut se construire que sur la prise en compte de l’ensemble des besoins. Et à Bruxelles, le défi est immense [3] . Des statistiques argumentées permettront-elles d’entamer plus sereinement le débat ? Derrière ces enjeux, Wallons et Bruxellois sont confrontés à l’écueil plus global d’une fédéralisation qui a manqué une réelle décentralisation. Les différences territoriales y constituent encore parfois un tabou, lié à la peur du démantèlement de la Communauté française. Son changement de dénomination et la lente émergence de l’idée de « bassins » n’ont pas encore assuré sa mue profonde.

[1Pierre Bouillon, « L’école, le grand mal de la capitale ? », 30/05/13, pp. 16-17 (et « Enseignement : la Communauté française n’est pas un pouvoir aveugle », 30 janvier 2012).

[3Benjamin Wayens, Joost Vaesen et Rudi Janssens , L’enseignement à Bruxelles : une gestion de crise complexe , Note de synthèse BSI (à paraître sur www.brusselsstudies.be ) ; Rudi Janssens, Donat Carlier et Piet Van de Craen , Etats Généraux de Bruxelles, note de synthèse n°5. L’enseignement à Bruxelles. Brussels Studies, 2009. pp. 1‑20 , http://www.brusselsstudies.be/publications/index/index/id/73/lang/fr ; L’enseignement à Bruxelles. Synthèse des points d’attention de la Commission Consultative Formation Emploi Enseignement, Bruxelles, 2010, http://ccfee.be/publications/enseignement/item/366-lenseignement-a-bruxelles-synthese-des-points-dattention-de-la-ccfee