Du laisser-faire au pilotage stratégique ?

Catherine FallonSarah Croché

Présentée comme un instrument clé de la compétitivité régionale depuis la fin des années nonante, la recherche est l’objet de nombreuses initiatives politiques nationales et européennes. Notamment produite au sein des universités, elle est censée contribuer à la compétitivité de l’Europe sur la scène mondiale et libérer le potentiel d’innovation européen. La note Marcourt propose un renouveau partiel des formes de gouvernance des politiques de recherche en Communauté française qui s’inscrit dans les réformes préconisées par les autorités européennes pour créer l’espace européen de la recherche avec le risque d’un découplage entre recherche et enseignement. Sans compter que ce projet ne dit rien sur le partage des ressources entre équipes universitaires.

Phénomène remarquable au sein de l’Union européenne, la politique scientifique en Belgique est composée d’un ensemble de politiques décidées et mises en œuvre par plusieurs gouvernements bénéficiant de responsabilités autonomes (Belspo, 2005). Le système belge est aujourd’hui tout à fait décentralisé. Il n’existe pas « une » politique de soutien à la « science-technologie-innovation » en Belgique, mais un ensemble diversifié de politiques qui coexistent sur le territoire national. Du côté francophone, la politique scientifique est du ressort du ministre de l’Enseignement supérieur en Communauté française, actuellement le ministre Marcourt (PS), également en charge des Technologies nouvelles au sein du gouvernement wallon, du ministre de la Recherche scientifique aux gouvernements de la Région wallonne et de la Communauté française, le ministre Nollet (Écolo), sans oublier le ministre Magnette (PS) en charge de la Politique scientifique au gouvernement fédéral.

Histoire des politiques de recherche en Communauté française

Une des agences emblématiques en matière de recherche est certainement le FRS-FNRS, Fonds (national) de la recherche scientifique, qui depuis 1929 soutient les chercheurs dans les universités et établissements scientifiques. Depuis les années soixante, les responsables politiques ont financé des programmes stratégiques de recherche dans des domaines considérés comme prioritaires, tout en préservant les fonds destinés à financer la recherche à la seule initiative des chercheurs. À la suite de la décentralisation politique, les entités fédérées ont progressivement reçu davantage de moyens et de responsabilité en matière de recherche. C’est la loi spéciale du 8 aout 1988 qui a déplacé le centre de gravité de la politique scientifique de l’État vers les Communautés et les Régions.

Les Régions se sont vu attribuer d’abord des compétences en matière de politique industrielle, en soutien à la politique économique, au développement technologique et à la promotion de l’innovation.

Depuis la communautarisation de l’enseignement supérieur, la Communau­té française est responsable du soutien public direct à la recherche dans les établissements d’enseignement supérieur. À côté du financement du FRS-FNRS, elle subventionne la recherche dans les universités par plusieurs canaux : les allocations de fonctionnement des universités, dont on admet que 25% sont attribués à la recherche ; les fonds spéciaux pour la recherche (FSR), ainsi que les actions de recherche concertée (ARC), qui sont des subventions de recherche additionnelles que les universités peuvent affecter à la recherche de façon autonome, voire stratégique. Le décret de financement actuel définit jusqu’en 2015 la clé de répartition des moyens entre les universités : une partie est fixe tandis qu’une autre dépend du nombre d’étudiants légalement inscrits.

L’administration fédérale organise le financement de la recherche spécifique liée à l’exercice de ses propres compétences, ainsi que la politique spatiale menée dans un cadre international et les établissements scientifiques fédéraux. En accord avec les entités fédérées, elle assure aussi d’autres actions nécessitant une mise en œuvre coordonnée au niveau international, européen ou national, par exemple les pôles d’attraction interuniversitaires (PAI) qui associent des chercheurs des universités flamandes et francophones. Les derniers accords institutionnels devraient transférer ces programmes au niveau communautaire ou régional, ne laissant au niveau fédéral que le programme spatial et ceux qui relèvent de ses missions spécifiques.

Les moyens alloués à la recherche en Wallonie ont connu une augmentation appréciable depuis 2001. Les accords du Lambermont ont diminué le sous-financement chronique de la Communauté française et ont augmenté les ressources affectées à la recherche de 34% entre 2001 et 2007 (Schmitz et Deschamps, 2008). Par ailleurs, la Région wallonne finance le Fonds pour la formation à la recherche dans l’industrie et dans l’agriculture (FRIA) et les programmes d’excellence, et renforce les moyens mis à la disposition des chercheurs universitaires, à travers le plan Marshall et ses pôles de compétitivité, les programmes thématiques de recherche ou les partenariats public-privé. On peut estimer que les crédits de recherche mis à la disposition des universités francophones par les autorités belges le sont à parts équivalentes par la Communauté, la Région et les autorités fédérales (Vincent, 2009).

Les responsables politiques ont ainsi peu à peu complété le financement linéaire de la recherche (lié au budget de fonctionnement des universités) par des mécanismes de financement par compétition (comme le FNRS) ou par l’ouverture de programmes stratégiques définis en termes d’utilité socioéconomique. La mise en place de nouveaux instruments de financement par les entités fédérées et la transformation des anciens se sont faites sans stratégie globale. Déjà en 2006, Truffin (2006) dénonçait l’absence de coordination des approches des commanditaires publics des universités du côté francophone. Les chercheurs qui travaillent dans les universités peuvent faire appel à plusieurs sources de financement public : État fédéral, Régions, Communauté, Union européenne. Chaque entité, chaque ministère, chaque administration pratique sa propre politique avec des règles spécifiques. Cette évolution renforce le rôle des chercheurs-promoteurs de recherche et de leurs initiatives stratégiques, et rend plus délicate la mise en place d’une stratégie institutionnelle générale au sein des universités. Le chercheur occupe une position nodale : c’est dans son laboratoire que convergent tous ces réseaux, et il doit pouvoir moduler les répertoires (pour les projets, les rapports, les publications, les évaluations) en fonction des attentes de ses partenaires, tout en préservant la cohérence indispensable à la qualité de la recherche de son équipe.

La politique de la recherche vue par la note Marcourt : quel impact potentiel ?

Les acteurs de la recherche rassemblés autour des tables rondes organisées en 2010 n’ont pas manqué de souligner les effets contreproductifs du morcèlement de la recherche, et ont demandé une meilleure coordination entre la Région et la Communauté et une révision des instruments de financement trop complexes [1]. Ils appellent de leurs vœux un dispositif confédérateur qui permettrait une meilleure coordination entre les acteurs de la recherche, mais aussi avec les instances de financement comme le FNRS ou les organes de coopération tels que le conseil interuniversitaire de la Communauté française (CIUF).

Les débats et réformes qui ont conduit au projet Marcourt

Le projet Marcourt propose une nouvelle forme de gouvernance de la recherche pour l’ensemble du territoire de la Fédération Wallonie-Bruxelles. L’académie de recherche et d’enseignement supérieur (ARES) qui est envisagée hériterait à la fois de compétences en matière de recherche, qui étaient jusque-là partiellement laissées aux universités, et des écoles doctorales. Le modèle proposé vise une simplification du système de recherche en Communauté française, par l’attribution de certaines compétences à ce dispositif confédérateur, sorte de coupole, tout en laissant aux pôles académiques d’enseignement supérieur (PAES) et à leurs établissements des missions « centrées sur les étudiants » (l’enseignement, l’aide à la réussite, l’orientation, etc.). L’objectif visé par l’installation d’un organisme qui jouira d’une certaine autonomie décisionnelle en matière de recherche, et d’écoles doctorales notamment, est de « garantir l’excellence de notre recherche et assurer la visibilité internationale de nos institutions et centres de recherche [2] » (Marcourt, 2011).

Cette initiative n’est pas sans lien avec des propositions plus anciennes. Depuis le décret Bologne qui régit l’enseignement supérieur depuis 2004, les écoles doctorales sont déjà structurées sous une forme interuniversitaire : il n’y a qu’une école par domaine scientifique, et la coordination et l’évaluation des écoles doctorales sont confiées au FNRS. Dans son mémorandum aux nouveaux exécutifs, publié en 2009, le Conseil wallon de la politique scientifique fustigeait lui aussi la fragmentation de la recherche et appelait à de nouvelles structures de coordination [3]. Il proposait une simplification du régime d’aide par la mise en place d’une agence francophone de la recherche, coupole qui garantirait une coordination du financement de la recherche fondamentale et appliquée, y compris celle du FNRS, et la définition d’une stratégie globale.

Depuis plusieurs années, de nouveaux modes de coopération entre universités se développent, soutenus par des dispositifs mis au point avec les autorités régionales, notamment en matière de propriété intellectuelle, de valorisation, de stimulation technologique. La mise en place des pôles de compétitivité a été l’occasion de renforcer la coopération entre les universités qui se sont partagé les postes institutionnels de gestion des pôles.

Dans les universités, les modes de gouvernance de la recherche évoluent aussi. Plusieurs académies mettent en place des conseils stratégiques de la recherche et des « instituts » qui devraient exclusivement s’occuper de la distribution des moyens disponibles pour la recherche, en fonction de critères de qualité et de choix institutionnels. Ces réformes ont pour objectif déclaré de rendre plus visibles sur les scènes internationale et régionale, les activités de recherche des universités francophones. Les universités sont appelées à définir une ligne de conduite pour préciser les activités de recherche qu’elles considèrent légitimes face à leurs (multiples) missions, en accord aussi bien avec les acteurs internes (le collège académique) qu’avec les acteurs externes (utilisateurs, politiques et société). Ces nouvelles exigences en matière d’excellence et de compétition internationale favorisent la spécialisation professionnelle dans le domaine de la recherche, mais obligent aussi l’université à se définir une stratégie : être un centre de recherche d’excellence internationale ouvert sur le monde ou un centre de connaissance inscrit dans le territoire et ouvert aux interactions avec la société qui la finance et lui confie ses enfants. Ou encore, opter pour un modèle hybride qui reste à définir, comme le montrent les projets de réformes aujourd’hui en discussion dans nos universités, projets qui tendent à découpler, d’un côté, l’enseignement et ses facultés et, de l’autre, la recherche et ses instituts pour rendre cette dernière plus visible dans le paysage concurrentiel mondial et rendre son pilotage plus efficace.

Les débats des dernières années ont montré que les responsables politiques étaient prêts à différencier les formes de gouvernance de la recherche de celles de l’enseignement supérieur : pour la première, une organisation de la compétition à l’échelle du territoire avait tout son sens, alors que la distribution territoriale des institutions d’enseignement restait indispensable pour réaliser l’objectif de démocratisation (Parotte, 2009).

Aujourd’hui, la plupart des pays européens augmentent la part des moyens de recherche attribués à travers des mécanismes de compétition et dans une logique de projet, non récurrents et non permanents (Lepori, 2009). En Belgique, près de deux tiers de la recherche universitaire sont attribués en fonction d’un projet et dans une logique de sélection tantôt concurrentielle, tantôt stratégique, suivant une clé de répartition tantôt explicite (FSR, ARC), tantôt implicite. En effet, la Belgique a la particularité de circonscrire la compétition au sein de l’université pour certains financements comme les PAI, les ARC ou les mandats permanents FNRS. Ces moyens sont répartis entre les universités, suivant une clé précisée par le décret de financement et la sélection pour chaque université s’appuie sur les évaluations fournies par les évaluateurs invités par des autorités (PAI) ou par l’université (ARC), ou ceux des commissions scientifiques (FNRS). Ce mécanisme limite la compétition entre les universités tout en leur garantissant des moyens permettant une autonomie de financement en soutien à leur choix institutionnel.

Les propositions concrètes

Telle qu’elle est proposée dans la note, l’ARES sera une « instance d’avis et de proposition notamment en matière de répartition globale […] des grands projets et programmes de recherche (exemple : PAI, ARC, […]) […] ». Elle assurera la coordination des écoles doctorales et des centres de recherche fédérés. Les décisions en matière de recherche ne seront donc plus prises au sein des cinq pôles projetés et de leurs établissements qui, en matière de recherche, n’auront plus qu’une mission de « gestion des activités coorganisées (au sein du pôle) ». La recherche restera toutefois réalisée au sein des organismes de recherche et des établissements groupés au sein des pôles. L’affirmation de l’importance du lien entre recherche et enseignement a été répétée : les acteurs réunis autour de la table ronde affirment que la recherche est indissociable de l’enseignement, mais qu’elle doit néanmoins gagner en visibilité internationale pour se développer de façon optimale. Il s’agit donc d’atteindre une taille critique et d’éviter une multiplication des pôles d’excellence.

Une nouveauté réside dans la place plus grande dans le domaine de la recherche que le ministre semble vouloir accorder aux hautes écoles et aux écoles supérieures artistiques, qui ne se sont jusqu’ici investies que de façon limitée dans cette mission. Si la dualisation des établissements entre hautes écoles et universités semble s’effacer progressivement en matière d’enseignement, il pourrait en être de même, à terme, pour la recherche.

La nouvelle conception de la science mise en avant par Marcourt l’incite à s’organiser en réseau. L’ARES va aussi regrouper des modèles de science différents au sein d’une même coupole. Il est vraisemblable que l’ARES va renforcer la tendance déjà existante qui promeut la recherche interuniversitaire interdisciplinaire. Se pose la question du type de recherche qui va être privilégié, du type et du statut du chercheur. Les domaines dans lesquels il faudra investir ne seront-ils pas prédéfinis par l’ARES, n’y aura-t-il pas orientation en amont vers des recherches stratégiques ? Quel sera le statut des gros centres de recherche localisés au sein des universités ? Seront-ils coordonnés par l’ARES ? Quel sera le statut du FRS-FNRS ? La note Marcourt envisage de lui retirer une de ses missions récentes, à savoir la gestion des écoles doctorales et donc du troisième cycle d’études, pour la confier à l’ARES.

Avec l’ARES, l’objectif à long terme semble être d’aboutir à une meilleure coordination entre les politiques de la Région wallonne et celles de la Fédération Wallonie-Bruxelles, notamment en matière de financement de la recherche, comme l’ont recommandé les participants au groupe de travail « ouverture à la société » de la table ronde sur l’enseignement supérieur [4]. Il s’agit d’éviter l’émiettement des efforts de recherche et de favoriser la collaboration dans le domaine entre les divers acteurs (hautes écoles, universités, écoles supérieures artistiques, entreprises). La volonté d’intégrer les initiatives et de les chapeauter s’ajoute au mouvement entamé par le ministre en charge de la Recherche, Jean-Marc Nollet (2011), qui a déposé le 31 mars 2011 une note cadre aux gouvernements intitulée Vers une politique intégrée de la recherche dans laquelle il définit les objectifs stratégiques pour les cinq prochaines années et par laquelle il ambitionne d’intégrer les initiatives des divers gouvernements (Communauté française et Région wallonne) en matière de recherche appliquée (R&D), stratégique et fondamentale. Fondamentalement, en matière de politique de recherche, tout le monde s’applique à aller dans la même direction et est prêt à coopérer au sein d’une sorte de coupole. Un consensus sur l’intérêt de coopérer entre établissements et entre autorités semble plus marqué dans ce domaine que pour l’enseignement des deux premiers cycles. Ainsi, le groupe de travail sur le paysage de l’enseignement supérieur en Communauté française de la table ronde sur l’enseignement supérieur a estimé que « l’existence d’un niveau transversal à celui des pôles académiques, qui aurait entre autres tout un pan du volet de la recherche et du développement comme fil rouge sur l’ensemble du territoire de la Communauté française permettrait d’en assurer la qualité et le rayonnement national et international de manière optimale [5] ».

Cette collaboration prendrait appui sur les structures déjà existantes, telles que le FNRS, le réseau LIEU (liaison entreprises-universités), le CIUF, etc., dont les activités s’étendent à tout le territoire de la Fédération : la coupole serait une confédération de ces organisations transversales. Les responsables politiques soulignent que l’autonomie des universités n’est pas remise en cause. Mais en même temps, le ministre Marcourt [6] rappelle l’importance de développer une structure de gestion autonome des lieux de concertation sur lesquels elle s’appuie pour garantir que la concertation serve l’intérêt général et éviter que les participants se contentent de défendre l’intérêt d’établissements particuliers.

Même si Marcourt annonce que la réforme proposée dans son ensemble n’aura aucun impact budgétaire, la question du financement de la recherche reste non tranchée et se posera. Ira-t-il à l’ARES ? L’ARES sera-t-elle chargée d’assurer une répartition entre pôles, y aura-t-il un quota réservé aux différents établissements ? En toute hypothèse, la mise en réseau des activités de recherche et leur coordination par l’ARES visent à ne pas dédoubler les investissements publics. Mais aucune réflexion d’ensemble ni de détail n’est proposée pour améliorer la collaboration entre recherche et administration, que ce soit dans le cadre de la Région ou dans celui de la Fédération. Pourtant, l’implication d’un service administratif de qualité dont la légitimité et le professionnalisme seraient reconnus par les chercheurs pourrait contribuer à stabiliser une collaboration de qualité entre les instances de la confédération.

Rapprochement avec les politiques européennes et/ou d’autres pays voisins

Avec les orientations qu’il veut donner à la recherche, le ministre Marcourt s’inscrit pleinement dans les réformes préconisées par les autorités européennes pour créer l’espace européen de la recherche. Il semble également s’être inspiré des politiques adoptées dans d’autres pays d’Europe et notamment de ce qui a été mis en place en France.

Dans sa communication du 18 janvier 2000, Vers un espace européen de la recherche, la Commission européenne estimait qu’il fallait aller vers une exécution plus cohérente des actions menées en matière de recherche par les États membres au plan national. Son projet était explicite, elle souhaitait coordonner une politique européenne de recherche appelée à encadrer les politiques nationales, susciter davantage de concurrence entre les centres de recherche et multiplier les liens entre la recherche privée et publique. Elle estimait qu’il était « nécessaire d’établir un système commun de référence à l’échelle de l’Union. ». Un espace européen de recherche efficace suppose « de clarifier les rôles respectifs des secteurs public et privé, ainsi que ce qu’il convient d’entreprendre aux niveaux régional, national, européen et international. […] L’objectif ne sera atteint que par une combinaison d’initiatives, de moyens et d’instruments aux différents niveaux ».

Le projet d’un espace européen de la recherche, décidé en 2000 d’un commun accord par les pays membres de l’UE, a eu un impact sur les politiques nationales de recherche. Plus encore, depuis que la réflexion sur les activités de recherche et les doctorats a été intégrée dans le processus de Bologne dès le sommet ministériel bisannuel de Berlin en 2003, le projet de la Commission de créer un espace européen de la recherche (EER) est devenu le second pilier du processus de Bologne et les universités ont été affectées dans leurs politiques de recherche. Un EER suppose une certaine cohérence entre les politiques nationales de recherche, voire une coordination entre les activités des différents États, ce qui commence à se concrétiser par des appels conjoints. Il n’est pas étonnant que, dans la limite de ses compétences, le ministre Marcourt ait voulu rendre lisibles les activités de recherches menées par les universités dont il souhaite coordonner les actions. Sa volonté d’intégrer les initiatives et de les chapeauter s’ajoute au mouvement lancé par le ministre Nollet (2012), en charge de la Recherche au gouvernement wallon et au gouvernement de la Fédération Wallonie-Bruxelles, qui vise une politique intégrée de la recherche. Une coordination des deux initiatives semble indispensable pour faire aboutir un tel projet. En effet, si le ministre Marcourt a les clés du financement des universités, le ministre Nollet coordonne quant à lui les fonds directement affectés à la recherche (hors des projets de pôles). Mais les développements actuels ne montrent pas encore une forte intégration entre ces deux dynamiques au niveau politique : le Plan 2011-2015 publié en 2012 ne mentionne encore aucun développement d’une quelconque « ARES ».

La note Marcourt paraît également influencée par l’observation des politiques françaises. Le projet de création d’une ARES (académie de recherche et d’enseignement supérieur) ressemble à la politique menée en France à travers la création des PRES (pôles de recherche et d’enseignement supérieur). Marcourt ne s’en cache pas lorsqu’il annonce dans sa note que les rôles principaux de l’ARES seront « la représentation de notre système d’enseignement supérieur comme une seule entité comparable aux autres structures étrangères (grandes universités, pôles de recherche et d’enseignement supérieur, etc.) et la coordination des activités ». Les PRES sont des regroupements d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche français (universités, grandes écoles, écoles d’ingénieurs, instituts d’études politiques, écoles de commerce, instituts nationaux polytechniques, grands établissements, etc.) proches géographiquement qui visent à créer des entités plus visibles. Ils relèvent donc, comme le projet Marcourt, d’une politique territoriale. Créés par la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 (Cytermann, 2007), les vingt-et-un pres qui existent à ce jour en France chapeautent des établissements indépendants privés ou publics, les entreprises peuvent en faire partie en tant que membres associés. Les PRE délivrent des diplômes. Ils sont vus comme un instrument de promotion des établissements membres et comme un moyen de prendre place dans la compétition scientifique internationale. Les établissements délèguent aux PRES leurs compétences sur des champs significatifs, en particulier en matière de recherche, de formation doctorale et de relations internationales. Le projet de constitution de cinq pôles et de l’ARES en Communauté française n’est toutefois pas un calque des politiques françaises, même s’il s’en rapproche à bien des égards. En effet, il est prévu que les pôles s’occupent prioritairement d’enseignement et que leur rôle dans la recherche se borne à exécuter les projets coordonnés par l’ARES, alors qu’en France, les PRES conservent leurs deux missions de recherche et d’enseignement. Les politiques des deux pays voisins semblent donc se distancier sur ce point au moins : la France tend à rapprocher la gestion des activités d’enseignement et de recherche, alors que la Fédération Wallonie-Bruxelles semble s’engager dans une direction inverse.

Conclusion

La note Marcourt ne livre aujourd’hui qu’une esquisse de ce que pourrait devenir la politique de recherche dans nos universités. Des questions, dont certaines ont déjà été évoquées, restent en suspens, notamment en ce qui concerne le rapport entre la recherche et l’enseignement et le financement.

Le lien indissociable entre la recherche et l’enseignement a été érigé en norme impérative par les universités européennes qui ont signé en 1988 la Magna Charta Universitatum [7], un texte qui célèbre les valeurs traditionnelles des universités et les adapte aux exigences contemporaines. Ce lien a été rappelé à de nombreuses reprises dans le cadre du processus de Bologne (Croché, 2010), mais aussi dans la note analysée dans cet article. Pourtant, avec la note Marcourt, nous pouvons nous demander si la nouvelle organisation n’aurait pas pour effet de découpler davantage recherche et enseignement, d’une part parce que ces deux activités seraient formellement engagées dans des systèmes de gouvernance fortement différenciés, d’autre part parce que les activités répondraient à des logiques différentes (tendance à la démocratisation pour les pôles, tendance à chercher l’excellence de la recherche pour l’ARES) ? Quel sera l’impact d’une telle scission pour l’enseignant chercheur déchiré entre ces deux missions ?

De façon collatérale, la question de la distribution des moyens pour la recherche reste ouverte. Il s’agit là d’un des enjeux majeurs de la réforme, mais aucun document d’orientation n’aborde encore cette question centrale. En effet, le décret de 2004 définit un cadre de financement jusqu’en 2015 et doit être revu à temps pour être opérationnel en 2016. La plupart des acteurs admettent l’absence de fondement et de légitimité de la structure actuelle de financement des activités de recherche des universités (telles que les ARC ou FSR) basée sur le nombre d’étudiants, mais hésitent à soutenir la mise en place d’un système de pure compétition entre les universités. Les notes ministérielles évitent d’aborder ce thème, ô combien sensible, du partage des ressources entre équipes universitaires.

[1Table ronde de l’enseignement supérieur, synthèse finale, mai 2010, www.cgsp-enseignement.be/com/142-tr-sup/.

[2Dans un souci de concision, nous n’aborderons pas dans cet article les effets que pourrait avoir une telle réorganisation sur les actions des autorités régionales bruxelloises.

[3Conseil wallon de la politique scientifique, Mémorandum, mai 2009.

[4Table ronde de l’enseignement supérieur, groupe de travail 5 « Ouverture à la société », rapport final, 2010, www.cgsp-enseignement.be/com/142-tr-sup/.

[5Table ronde de l’enseignement supérieur, groupe de travail 2 « Paysage de l’enseignement supérieur en Communauté française », rapport final, 2010. www.cgsp-enseignement.be/com/142-tr-sup/.

[6Parlement wallon, session 2010-2011, compte rendu de séance du 1/6/2011, cri, n° 16, p. 66.

[7CRE, 1988, Magna Charta Universitatum, Bologne, 18 septembre.

Bibliographie

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