Du Niger au Nicaragua, difficile réforme de l’aide internationale

François Polet

L’examen de la mise en œuvre de l’agenda de l’efficacité dans deux pays - le Niger et le Nicaragua - met en évidence un certain nombre de blocages, liés à la nature complexe et asymétrique des rapports « aidants - aidés » dans les pays ayant reçu d’importants flux d’aide au cours des décennies passées. Les revers de cet agenda invitent aussi à questionner l’ambigüité de la notion d’« appropriation », qui renvoie tantôt à la capacité des autorités locales à définir « leurs » priorités, tantôt à l’engagement de ces dernières à « faire leurs » les politiques jugées bonnes par les bailleurs de fonds.

Dès le début des années nonante, les études visant à percer le mystère du manque d’efficacité de la coopération internationale ont mis en évidence les effets délétères des mécanismes de l’aide (l’« aide projet » essentiellement) sur les fonctions publiques des pays fortement dépendants de la coopération. Le court-circuitage permanent des institutions nationales par des développeurs convaincus de savoir ce qui est bon pour le pays (et dotés d’arguments financiers imparables) a objectivement accéléré la déliquescence d’États déjà profondément ébranlés par la crise de leurs finances publiques (Olivier de Sardan, 2000). Il faudra cependant attendre la fin des années nonante — moment où les organisations internationales reconnaissent les limites des politiques néolibérales orthodoxes et considèrent qu’une « bonne gouvernance », donc une certaine dose d’un certain État, est indispensable au bon fonctionnement des marchés et à la réduction de la pauvreté — pour que les grands bailleurs prennent la mesure du problème.

Un changement d’orientation s’impose donc à la communauté des donneurs. « Les pays et leur gouvernement doivent dorénavant êtreplacés dans le siège du conducteur », déclare en 1998 le directeur de la Banque mondiale d’alors, James Wolfensohn. C’est la consécration du principe d’« appropriation » : il revient aux autorités politiques, en association étroite avec la société civile et les acteurs privés, de définir le Document national de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) sur lequel les bailleurs de fonds doivent ensuite aligner leur soutien. À Monterrey (2002) puis lors des forums de Rome (2003), Paris (2005) puis Accra (2008), les pays occidentaux s’engagent à réformer la gestion de l’aide afin de renforcer l’appropriation. Concrètement, l’agenda de l’efficacité de l’aide vise à « aligner » l’aide sur les priorités locales, à utiliser les systèmes nationaux (budget, passation des marchés) et à intensifier la coordination entre bailleurs et bénéficiaires.

Qu’en est-il aujourd’hui de la traduction de cet agenda dans la réalité des pratiques de l’aide ?

« Nous progressons lentement dans la plupart des pays et dans la plupart des domaines […] », reconnait l’OCDE (2008). Sept ans après Monterrey, force est de constater que le système de l’aide rencontre les plus grandes difficultés à traduire les principes du nouveau paradigme (auquel tout le monde adhère officiellement) dans de nouvelles manières de travailler sur le terrain. En témoignent les revers de l’agenda de l’efficacité dans des pays aussi différents que le Niger et le Nicaragua.

Une dynamique en trompe-l’œil

Si l’administration du président Tandja Mamadou et les bailleurs de fonds présents à Niamey sont officiellement engagés depuis plusieurs années dans laréforme de la gestion de l’aide, celle-ci semble bien davantage présente dans les discours (une quantité impressionnante de séminaires et d’ateliers lui sont consacrés) et sur le papier que dans les pratiques de l’aide au quotidien. De fait, la prolifération des projets n’a pas vraiment cessé au Niger. La majorité d’entre eux sont faiblement articulés à la stratégie nationale de développement du pays et continuent à être gérés parallèlement aux structures de l’État.

Des approches sectorielles ont bien été mises sur pied dans certains domaines (santé, éducation) afin d’améliorer la coordination, mais celles-ci sont portées à bout de bras par les agences d’aide les plus motivées… et leurs assistants techniques logés au sein des ministères. Quant au recours aux « systèmes nationaux », censés rendre au pays récipiendaire la maitrise des instruments de gestion des projets et des programmes financés, il est en régression à la suite de l’affaire MEBA [1]. Seule une petite minorité de bailleurs ont choisi d’allouer leur aide sous la forme d’un appui budgétaire direct au gouvernement, et pour des motifs de type géostratégique (lutte contre la montée de l’extrémisme islamiste, exploitation de l’uranium) davantage que d’efficacité pour la plupart.

Sans surprise, bailleurs et autorités nationales se rejettent la responsabilité du peu de progrès de l’agenda de l’efficacité. Pour les premiers, les lenteurs sont avant tout le reflet du double manque de volonté politique et de capacité administrative des responsables nigériens. Ces derniers « font preuve de la plus grande passivité », « rechignent à exécuter les réformesauxquelles il se sont engagés » et se soucient bien davantage du décaissement des fonds que de la reprise en main des politiques nationales : « Nous, on veut bien s’aligner, mais sur quoi ? À la coopération de le définir ? Mais alors où est l’appropriation ? »

Aux yeux de l’administration Tandja, l’origine des lenteurs dans l’adoption de nouvelles modalités doit plutôt être cherchée dans l’intransigeance des donneurs. Ceux-ci ne respectent pas l’« esprit » de la déclaration de Paris. « Ils plombent l’administration sous les indicateurs de réformetout en prenant prétexte de ses faiblesses pour mener des négociations séparées avec les ministères. » Ce qui revient à travailler contre l’apparition d’une coordination nationale autonome de l’aide.Dans le fond, pour beaucoup de responsables nigériens, la tactique des bailleurs n’a pas changé : ils jouent sur les besoins pressants de financement pour continuer à imposer leurs vues et poursuivre leurs agendas propres.

En réalité, ces interprétations apparemment contradictoires soulignent des aspects différents d’un même problème devenu structurel : celui de la « dépendance dynamique [2] » du Niger à l’égard de l’aide étrangère — les initiatives tous azimuts de la coopération ont progressivement déresponsabilisé les agents de l’État et stimulé les attitudes prédatrices (capter les « rentes » de l’aide), ce qui a amené les bailleurs à s’engager davantage, et ainsi de suite. Dans ce contexte d’extraversion institutionnelle extrême, la poursuite de l’appropriation s’apparente à un jeu de miroirs. En effet, les dirigeants nigériens s’investissent dans la rédaction de leurs priorités de développement avec l’objectif de coller au plus près des préférences des bailleurs de fonds, afin de maximiser les chances de déboursement. Quand ils ne demandent pas à ces derniers, passés maitres dans l’art de la ventriloquie, de rédiger ou de « finaliser » les documents censés exprimer les priorités nationales, les bailleurs étant les mieux placés pour rédiger les textes qui permettront le décaissement des financements… des bailleurs.

Dépolitiser la coopération

En matière de gestion de l’aide, l’activisme du gouvernement nicaraguayen sous la présidence d’Enrique Bolaños (2002-2006) tranche avec l’attentisme des autorités nigériennes. Dès l’année 2002, dans la foulée du sommet de Monterrey, le président Bolaños multiplie les initiatives (forum de coordination de la coopération, tables rondes sectorielles, groupe d’appui budgétaire, coopération déléguée) afin d’intensifier la coopération entre État et bailleurs. Au-delà des innovations institutionnelles, c’est la qualité du dialogue politique, la disponibilité des agents de l’État et la transparence dans la gestion des fonds qui séduisent les agences d’aide. Fin 2006, le Nicaragua est considéré comme un « laboratoire de l’efficacité de l’aide », un « bon élève » dont les pratiques doivent être diffusées internationalement.

Les nouveaux mécanismes ont sans conteste amélioré la coordination entre les programmes financés par les bailleurs et les stratégies sectorielles définies par le gouvernement, en particulier dans les secteurs de la santé, de l’éducation et du développement rural. De même, l’effort d’harmonisation des procédures et conditionnalités des bailleurs a simplifié le travail des négociateurs nicaraguayens. D’un autre côté, la montée en puissance de l’aide budgétaire aurait contribué à réduire les effets centrifuges de l’aide au niveau des ministères en renforçant financièrement le processus budgétaire national, une dimension importante de l’appropriation.

Des changements véritables donc, mais insuffisants, comme le souligne l’ex-secrétaire à la coopération étrangère. « Lorsque la coopération étrangère compte pour 73% du plan d’investissement public et que seuls 20% de celle-ci correspondent à des ressources de libre disponibilité, alors que 80% correspondent à des projets attachés, on reste confronté aux mêmes problèmes de limitation de la liberté et de la capacité institutionnelles pour diriger son propre travail de planification et de budgétisation » (Gómez, 2007).

Plus grave, l’intensification et la rationalisation de la coopération entre bailleurs et gouvernement s’est réalisée au prix d’une réduction drastique du libre arbitre de ce dernier. L’aide budgétaire, en particulier, était assortie d’une « matrice d’évaluation des performances » qui permettait aux agences d’aide d’évaluer avec précision l’évolution globale des politiques dans différents domaines (gestion publique, macro-économie, gouvernance, politiques sociales, etc.) et de relancer le gouvernement lors des dialogues politiques qui avaient lieu deux fois par an, en se servant du poids de leur financement collectif dans le budget national comme d’un levier pour inciter le gouvernement à prendre les « bonnes » décisions. La menace de suspension des versements a d’ailleurs été mise à exécution en juin2005, à la suite du retard dans l’approbation d’une série de lois prévues dans l’accord avec le FMI.

La docilité étonnante avec laquelle le gouvernement Bolaños a accepté l’immixtion croissante des bailleurs au sein de processus relevant de la souveraineté nationale n’est pas tant due à son adhésion aux nouveaux principes de l’aide et à sa hâte de construire un nouveau partenariat qu’au contexte politique difficile dans lequel il se trouvait. Lâché par ses soutiens parlementaires peu après son arrivée au pouvoir, le président a cherché à compenser son isolement politique par un rapprochement avec la communauté des bailleurs de fonds. Cette configuration avantageuse pour les coopérations a engendré un mode d’intervention technique et dépolitisé, idéal pour avancer dans le « reengeneering » des modalités et des procédures de la gestion d’aide, mais non durable au-delà du mandat de Bolaños.

Une appropriation souverainequi dérange

Et de fait, le successeur d’Enrique Bolaños va d’emblée s’inscrire en faux contre la dynamique de coopération dont il hérite de son prédécesseur. La rupture est d’autant plus radicale que le président fraichement élu, Daniel Ortega, leadeur du FSLN (Front sandiniste de libération nationale), avance un discours franchement nationaliste, qui s’accommode mal des dialogues politiques et accords en tout genre qui institutionnalisent un droit de regard des coopérations sur une série de questions jugées d’ordre purement interne. Pour les nouvelles autorités, le rôle de la coopération est d’accepter ou de refuser de financer des programmes que le gouvernement élabore en toute indépendance, le reste — à savoir le dialogue politique et les conditionnalités — s’apparente à de l’ingérence.

Refus d’endosser le Plan national de développement (2005-2009) lancé par son prédécesseur, politisation de la fonction publique, secret autour de l’utilisation des montants transférés par l’aide vénézuélienne — le gouvernement sandiniste enchaine les décisions jugées « contreproductives » par les agences d’aide. Pour autant, et c’est important, l’attitude volontariste de la nouvelle administration, qui multiplie les propositions et les contrepropositions dans divers domaines (éducation, aide budgétaire, assistance technique, etc.) n’est pas vue d’un si mauvais œil par tous les coopérants, certains estimant que si celles-ci sont brouillonnes et ne respectent pas les canons de la « gestion axée sur les résultats », elles rompent avec la docilité du gouvernement précédent. « Ce qui nous arrive est bon, parce que sous le gouvernement antérieur nous faisions et nous défaisions tout à notre guise, tandis que maintenant nous avons un véritable interlocuteur. Cet interlocuteur, le gouvernement, se trompe peut-être, mais au moins c’est un interlocuteur réel », reconnait l’un d’entre eux.

Si la démarche affirmative de l’exécutif sandiniste est desservie par la rhétorique intempestive — tour à tour agressive (voire injurieuse) et amicale — de son leadeur vis-à-vis de la coopération, l’objectif poursuivi n’est pas tant l’exclusion des partenaires internationaux que leur subordination au projet et à la pratique de la nouvelle équipe au pouvoir. Celle-ci ne rejette d’ailleurs pas les modalités de financement (approche sectorielle et aide budgétaire) mises en place sous l’ère Bolaños, mais veut les réaménager pour qu’elles soient davantage compatibles avec sa vision… et ses intérêts. La dégradation, au cours de l’année 2008, dela relation avec les coopérations (qui débouchera sur la suspension ou l’annulation de plusieurs financements) n’est pas tant liée à la gestion de l’aide qu’à ce que les ambassades considèrent comme une dérive autoritaire du pouvoir sandiniste (harcèlement de la société civile, suspension de deux partis d’opposition, fraudes lors des municipales de novembre2008).

Si les travers de l’administration Ortega (opacité dans la gestion de l’aide vénézuélienne et penchants autoritaires) sont bien réels, il n’en demeure pas moins qu’en voulant imposer ses priorités et sa méthode, aussi peu au gout des bailleurs soient-elles, elle rompt avec l’extraversion et l’absence de projets propres qui caractérisent traditionnellement les pays fortement dépendants de l’aide. Cette exigence de souveraineté a cependant été disqualifiée par la majorité des bailleurs, qui ont estimé que le gouvernement sandiniste remettait du rapport de forceet de la confusion dans une relation qui se développait sur un registre coopératif et efficace. Il serait plus juste de dire qu’Ortega a refusé de demeurer sur un registre technique qui masquait un rapport de force défavorable au gouvernement nicaraguayen et entérinait l’influence des bailleurs sur les politiques nationales.

Une influence de moins en moins tolérée à l’heure où de nouveaux donateurs (le Venezuela dans ce cas) avancent une aide moins intrusive. Au Nicaragua comme ailleurs en Amérique latine, en Afrique, en Asie, la montée en puissance des « donateurs émergents » (Chine, Inde, Brésil, pays du Golfe) donne de nouvelles marges de manœuvre aux gouvernements dans leurs négociations avec les bailleurs occidentaux. Pour le meilleur et pour le pire…

Pour la reconstruction de capacités politiques et institutionnelles autonomes

Les écueils et impasses rencontrés par l’agenda de l’efficacité de l’aide viennent pour une bonne part de l’interprétation contradictoire que les coopérations font du concept d’« appropriation ». Celui-ci renvoie tantôt à la capacité des institutions locales à définir sur un mode souverain les politiques publiques et à orchestrer leur mise en œuvre, tantôt à l’engagementdes gouvernements aidés à appliquer les réformes et les politiques jugées efficaces par les bailleurs de fonds. Qu’ils soient motivés par la volonté de faire passer « leur » idée des bonnes politiques à suivre, de conserver un contrôle serré sur l’usage de leurs fonds ou de maximiser l’impact des politiques qu’ils financent, les bailleurs ne cessent de glisser de la première à la deuxième signification.

Or pourtant l’amélioration durable de la qualité des politiques publiques dans les pays aidés dépend en dernière instance de la reconstruction de capacités institutionnelles et politiques autonomes. L’ensemble des programmes de la coopération devrait intégrer cet objectif prioritaire. Il implique tout à la fois de redonner des moyens dignes de ce nom à l’administration, et donc de mettre en cause les directives du FMI en matière budgétaire, et d’accepter que la relation d’aide soit structurée par les préférences, le rythme et les instruments des États aidés, quand bien même ceux-ci ne correspondent pas à l’idée que les bailleurs se font de l’optimum d’efficacité. Un renversement des rôles incompatible avec l’architecture actuelle du système de l’aide.

Bibliographie

  • Gómez L.M. (2007), « Una visión de la planificación y de los nuevos instrumentos desde los países receptores », Revista Española de Desarollo y Cooperación, n°20.
    - * Naudet J.-D. (2000), « Le dilemme entre solidarité et dépendance », Autrepart n°13, Éditions de l’aube, IRD.
    - * OCDE (2008), Enquête 2008 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, OCDE, Paris, 2008.
    - * Olivier de Sardan J.-P. (2008), « Dramatique déliquescence des États en Afrique », Le Monde diplomatique, février2000.

[1En juin 2006, un audit (pourtant programmé) du fonds commun des bailleurs finançant le programme principal du ministère de l’Éducation de base et de l’alphabétisation (MEBA) a révélé l’existence d’un système organisé ayant permis des fraudes de grande ampleur (4 milliards de FCFA, soit environ 6 millions d’euros).

[2Pour reprendre une expression de Jean-David Naudet (2000).