Crise de la zone euro : les atermoiements illimités de l’UE (I)

Franscico Padilla

Le sommet de l’Union européenne des 23 et 24 juin devrait notamment annoncer les modalités d’un nouveau programme de soutien financier de la Grèce après l’échec du programme accordé un an plus tôt. Ce premier programme avait été l’un des éléments clés des mesures décidées à l’issue d’une réunion d’extrême urgence des ministres des Finances de l’UE tenue le dimanche 9 mai 2010 et qui s’était clôturée par une conférence de presse le lundi 10 mai à deux heures du matin. Il était en effet impératif d’envoyer un signal fort avant l’ouverture des marchés quelques heures plus tard…

La suite de l’histoire est bien connue. La Grèce a été mise sous perfusion à hauteur d’un programme de 110 milliards d’euros de prêts bilatéraux consentis par les autres États membres de la zone euro de manière à lui permettre de continuer à couvrir ses besoins de financement pendant deux ans. La même réunion « tragique » du 9 mai 2010 a réuni un paquet de soutien potentiel à d’autres pays de la zone euro en cas de besoin (à hauteur de 500 milliards d’euros). Ce paquet comporte un mécanisme intergouvernemental (440 milliards) et un mécanisme communautaire (60 milliards). Le tout a été complété par des engagements du FMI pour un montant de 250 milliards d’euros. En outre, la Banque centrale européenne s’est engagée à procéder à des achats non conventionnels de titres de dette souveraine de manière à soutenir les prix de ces actifs sur les marchés secondaires. Depuis lors, à l’instar de la Grèce, l’Irlande et le Portugal ont été acculés à faire appel à des programmes de sauvetage UE-FMI rejoignant trois autres pays hors zone euro (la Lettonie, la Hongrie et la Roumanie) ayant demandé le soutien de l’UE et du FMI au plus fort de la crise financière à l’automne-hiver 2008-2009.

Une situation grecque toujours critique

Un an plus tard, la situation de la Grèce reste critique. La dette publique continue à augmenter à un rythme infernal et devrait atteindre 160% du PIB en 2012. En dépit d’un programme d’austérité particulièrement brutal — qui ne va pas sans évoquer les thérapies de choc appliquées par le FMI en Amérique latine pendant la « décennie perdue » des années quatre-vingt —, les déficits ne se résorbent pas au rythme établi par le programme. Alors que le gouvernement grec a respecté ses engagements en matière de réduction des dépenses publiques, les recettes n’augmentent pas comme prévu. Ce qui vaut à la Grèce des récriminations incessantes pour cause des dysfonctionnements structurels de son système d’imposition et, plus particulièrement, de l’évasion fiscale généralisée qui y règne depuis des décennies. Mais même les défenseurs les plus acharnés de la thérapie de choc reconnaissent que la difficulté à résorber le déficit est aussi due à la gravité de la récession qui dépasse les prévisions les plus pessimistes. La contraction de dépenses publiques se traduit par une contraction du PIB. Si cette contraction est plus forte que prévu, cela peut engendrer l’effet paradoxal où une réduction de dépenses publiques se solde par une forte contraction de l’activité économique (PIB) et donc par l’augmentation du ratio dette/PIB dès lors que le dénominateur diminue plus rapidement que le numérateur… Une telle situation a déjà été constatée dans le passé dans d’autres pays soumis à des thérapies de choc et alimente à juste titre les craintes que le programme imposé à la Grèce n’enfonce le pays dans une décennie perdue. Désormais une grande majorité d’économistes de tous bords politiques s’accorde pour affirmer que le fardeau de la dette grecque doit être réduit, sous peine d’enfoncer le pays dans une récession socialement mortifère, qui pourrait alourdir son fardeau de manière insupportable… Et l’obliger dans le futur à déclarer une cessation de paiements qui aurait des conséquences bien plus néfastes qu’un allègement organisé et concerté de la dette actuelle.

Le tabou de la restructuration

Cependant, l’option d’une réduction du fardeau de la dette grecque (c’est-à-dire, d’une restructuration de celle-ci) reste à ce stade un tabou officiel dans l’UE. Face à ce tabou et face à l’échec du premier plan d’ajustement grec, les autorités européennes n’ont dès lors d’autre choix que de continuer à se substituer aux marchés en poursuivant le financement des déficits grecs. Mais aussi en refinançant les stocks d’emprunts qui arrivent progressivement à échéance. De ce fait, les plans de sauvetage de la Grèce, mais aussi de l’Irlande et du Portugal débouchent sur un transfert des risques et sur une socialisation des couts de la crise sans précédent en temps de paix. Les créanciers privés sont en effet progressivement remboursés selon les modalités prévues, retirent leur mise et sont remplacés par des créanciers publics. Dans l’intervalle, les niveaux d’endettement et donc les risques continuent de s’accumuler, mais ils se trouvent désormais dans les mains des contribuables. Une telle méthode ne peut que susciter l’inquiétude lorsqu’on commence à douter du fait que les thérapies de choc permettront d’amorcer la réduction programmée des déficits et des niveaux d’endettement. À l’instar des médecines médiévales consistant à saigner le patient, la purge tant préconisée risque au contraire de se solder par un affaiblissement fatal de celui-ci… par le transfert de la facture des soins aux créanciers du malade !

Un renforcement confédéral involontaire

Une telle socialisation des couts risque donc d’aboutir précisément à la situation que les principaux pays créanciers des pays de la périphérie de la zone euro cherchent par tous les moyens à éviter. C’est-à-dire, à une « Union des transferts » quasi confédérale. Avec la circonstance aggravante — aussi bien pour les fédéralistes que pour les eurosceptiques — que ce serait une « Union des transferts » involontaire et socialement injuste. Elle se ferait au détriment de la majorité des contribuables des pays créanciers comme des pays débiteurs. Pour paraphraser Habermas, ce serait l’apothéose d’un processus technocratique d’intégration fonctionnelle sans intégration civique et donc sans légitimité démocratique. Ce scénario catastrophique est pourtant à l’heure actuelle le scénario plus vraisemblable.

Faire participer le privé ?

Ce n’est donc pas vraiment étonnant si après des mois de discours xénophobes demandant sang et larmes aux Grecs pour payer leurs dettes, c’est le gouvernement allemand qui a tenté de lever sans succès le tabou de la restructuration. Les tentatives visant à réduire le fardeau grec, et dès lors à faire participer les créanciers privés, viennent donc tout naturellement des pays où les contribuables sont les plus exposés aux couts potentiels liés à la socialisation progressive des créances grecques. Cependant, après des premières tentatives maladroites et in fine contreproductives de l’automne dernier de la chancelière Merkel visant à faire participer les créanciers privés aux couts des sauvetages, le ministre de Finances allemand Wolfgang Schauble a laissé timidement à nouveau entrevoir plus récemment que ce tabou pourrait être levé. Une telle tentative s’est aussitôt soldée par une levée de boucliers et une fin de non-recevoir particulièrement agressive de la Banque centrale européenne.

Le chantage de la BCE

C’est donc désormais la Banque centrale européenne (BCE) qui véhicule le discours le plus virulent à l’encontre de toute forme d’allègement du fardeau de la dette grecque. De fait, durant les dernières semaines de mai, la BCE s’est livrée à une véritable campagne de terreur concertée au plus haut niveau à l’encontre de toute forme de restructuration de la dette grecque. D’après la BCE, une restructuration de la dette aurait des effets redoutables sur la confiance et déboucherait sur la ruine du système financier grec et des éventuels effets contagion sur les autres pays difficiles à juguler. En moins d’une semaine, le gouverneur de la Banque de France Christian Noyer et le membre du directoire de l’institution Lorenzo Bini Smaghi sont passés du traditionnel discours déjà tenu à plusieurs reprises depuis un an par le président de l’institution Jean-Claude Trichet sur les effets néfastes d’une restructuration de la dette grecque à un discours de chantage.

En cas de restructuration, ces derniers ont annoncé que l’institution refuserait de refinancer les banques grecques et toute autre banque en contrepartie des titres de la dette souveraine grecque. Si une telle menace est mise à exécution, elle aurait effectivement pour effet la faillite du système financier grec et déboucherait sur des conséquences transfrontalières difficiles à prévoir et en tout état de cause non négligeables. Ce faisant, le discours de terreur acquiert une dimension autoréalisatrice.

La BCE exposée… et dont le rôle actuel est problématique

Dans la foulée, la BCE exige sans aucune pudeur — et bien au-delà de l’esprit de la lettre du mandat qui lui est attribué par les traités européens — la poursuite pure et simple de la socialisation de cette dette, au nom de la stabilité financière. Il est vrai que, prosaïquement, la BCE est fortement exposée aux risques découlant de toute forme de restructuration de la dette grecque, de par les quelque 90 milliards (encours d’avril 2011) d’euros prêtés aux banques grecques en contrepartie et donc sur gage des titres de dette publique grecque et de titres privés ayant une garantie publique. Elle est également exposée aux risques d’une réduction de la valeur des quelque 40 milliards d’euros investis dans l’achat de bons du Trésor grecs depuis mai 2010… C’est bien davantage que les prêts bilatéraux officiels consentis par les autres États membres pour la période 2010-2012 ! Il en va d’ailleurs de même pour l’Irlande et le Portugal où la BCE est à l’heure actuelle bien plus exposée que le mécanisme créé en 2010 et directement garanti par les États membres de la zone euro et l’Union européenne.

Cependant, l’enjeu de l’exposition de la BCE aux dettes souveraines des pays les plus vulnérables de la zone euro pourrait être réglé par le biais d’une intervention fiscale explicite et coordonnée des autres États membres de la zone euro certes, loin d’être indolore, mais sans doute encore gérable. Cependant, vu la configuration politique qui prévaut dans les pays créanciers dont l’Allemagne, les Pays-Bas et la Finlande, une telle option semble à l’heure actuelle difficile, si pas impossible, à « vendre » aux opinions publiques. Un tel niveau d’exposition de la BCE constitue en tout cas une opération de sauvetage silencieuse. Les contribuables des pays créanciers qui sont en dernière instance les garants financiers et propriétaires de la BCE sont de fait exposés à des couts potentiels bien supérieurs à ceux des prêts publics consentis à ce stade dans le cadre des programmes de soutien aux trois pays sous perfusion. Mais un tel sauvetage implicite a largement échappé à l’attention des opinions publiques et n’est pas soumis à un contrôle politique et parlementaire car il découle des opérations menées par la BCE en toute autonomie. De ce fait, la BCE jouit à l’heure actuelle de facto d’un pouvoir quasi fiscal qui déborde largement la séparation entre politique monétaire et fiscale sur laquelle se base la justification de son indépendance. Mais une telle situation d’exception accommode en un sens bien les autorités politiques des autres États membres qui, de ce fait, réduisent la facture qu’ils doivent justifier auprès de leur opinion publique (nous y reviendrons dans un prochain article).

L’indépendance de la BCE en jeu

Ce qui se joue derrière les menaces et le refus virulent (et in fine efficace) de la BCE d’envisager un quelconque autre scénario que celui de la socialisation de la dette publique grecque va donc au-delà d’une considération purement économique. Il y a de bonnes raisons de croire qu’une restructuration ordonnée de la dette grecque, même de type « plan Brady à l’européenne [1] », voire des dettes irlandaise et portugaise, n’aboutirait pas, selon toute vraisemblance au scénario apocalyptique annoncé par la BCE. Mais un tel cas de figure se traduirait par une remise en question fondamentale des acquis politico-institutionnels et économiques sur lesquels repose le système financier de la zone euro. Plus particulièrement, pour ce qui concerne la BCE elle-même, un tel scénario déboucherait sur une remise en question fondamentale de son indépendance même et donc de sa logique de fonctionnement. Ce qu’en tout étant de cause elle ne saurait pas accepter de son plein gré !

[1Le plan Brady (d’après le nom du secrétaire américain au Trésor Nicolas Brady) est le nom qui a été donné au plan de restructuration des dettes publiques de plusieurs pays d’Amérique latine à l’issue de la décennie des années quatre-vingt où les politiques d’ajustements structurels se sont soldées par un échec dans la mesure où, dans des nombreux cas, elles n’ont pas permis de restaurer la solvabilité des pays. En plus de l’annulation partielle de la dette, le plan Brady s’appuyait sur les points suivants : le rééchelonnement de la dette restante, la conversion en obligations à long terme (avec des taux d’intérêt bien inférieurs à ceux du marché) et l’octroi de nouveaux crédits par les banques en proportion des crédits accordés antérieurement.