Ce que le drame de Lampedusa révèle de la politique européenne

Yves Pascouau

Le naufrage survenu la semaine passée à Lampedusa est, comme cela a été maintes fois répété, un drame. Pour les victimes, évidemment, lesquelles ne connaitront jamais le destin pour lequel elles ont entrepris ce voyage inhumain et finalement mortuaire. Pour les habitants de Lampedusa qui malgré leur aide ont vu, en l’espace d’une matinée, leur ile transformée en cimetière à ciel ouvert. Pour l’Europe enfin, car c’est bien vers elle et ses États membres que ces personnes sont venues chercher une nouvelle dignité.

L’Union européenne (UE) justement, celle vers qui tous les regards se sont immédiatement tournés. Les uns pour réclamer son soutien matériel et financier, les autres pour dénoncer son incapacité à gérer les phénomènes migratoires et certains, enfin, pour souligner sa responsabilité dans le drame.

Le réflexe est légitime si l’on considère que l’UE est pleinement compétente dans ce domaine de la politique d’immigration. Mais alors qui blâmer précisément ? La Commission européenne, dont il faut rappeler que la commissaire chargée des Questions migratoires plaide depuis son investiture pour une gestion humaine et ouverte des migrations ? Le Parlement européen, qui est désormais investi du pouvoir de co-législateur ? Le conseil des ministres qui joue également un rôle déterminant dans l’élaboration de la politique européenne ? Les trois institutions prises solidairement ?

Ni les uns, ni les autres. En réalité, le drame de Lampedusa met en lumière une situation beaucoup plus préoccupante, celle du caractère inabouti de la politique d’immigration de l’UE. Et pour le dire plus directement, celle de la responsabilité des États membres de l’Union européenne et non de cette dernière seulement.

Une compétence étatique encore importante

« Schengen » et « Frontex » sont des termes bien connus, qui donnent l’impression que l’UE « a la main » sur la gestion des flux migratoires. La réalité est plus nuancée. Un rapide aperçu des mécanismes existants dans le domaine de la coopération de Schengen démontre que les États membres n’ont pas abdiqué la totalité de leur souveraineté, et donc de leur responsabilité.

Établie en 1985, la coopération de Schengen a pour objectif de mettre en oeuvre un espace de libre circulation sans contrôles aux frontières intérieures. Pour ce faire, les États ont adopté des mesures d’accompagnement portant entre autres sur la politique des visas de court séjour et la gestion des frontières extérieures.

La politique des visas de court séjour comprend notamment un règlement qui défi nit la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa, un code communautaire des visas qui fi xe les procédures et conditions de délivrance des visas et un système informatisé commun contenant les données biométriques des personnes auxquelles un visa a été délivré ou refusé (le Visa Information System).

Le dispositif juridique est très étoffé mais il ne contraint que de manière relative le pouvoir de décision des États membres. En effet, si les États membres ne sont pas autorisés à imposer un visa aux ressortissants des pays exemptés de cette obligation (les pays occidentaux principalement) et s’ils ne sont pas habilités à délivrer un visa de court séjour aux personnes qui ne remplissent pas les conditions établies par le Code visa, le droit de l’UE n’oblige pas les États à délivrer un visa même lorsque les conditions requises sont remplies. Autrement dit, le droit de l’UE n’institue pas un droit au visa qui aurait pour effet de priver les États membres de leur pouvoir discrétionnaire. Ainsi, les migrants que l’on pleure aujourd’hui ont peut-être vu leur demande de visa refusée hier par les consulats des États membres.

De manière identique, de nombreuses règles ont été adoptées en matière de gestion des frontières extérieures — Code frontières Schengen et Agence Frontex — sans que la responsabilité du contrôle de la frontière extérieure n’échappe aux États membres. Plus précisément, lorsqu’il contrôle sa partie de frontière extérieure de l’espace Schengen, l’État membre exerce cette tâche pour l’ensemble des autres États membres. Aussi la responsabilité d’exercer les missions de contrôle, conformément aux droits de l’homme, incombe- t-elle à l’État membre qui engage une telle action ou à l’État membre qui sollicite une action commune sous la houlette de l’Agence Frontex. Cette dernière réfute d’ailleurs toute responsabilité dans le domaine de la gestion des contrôles aux frontières, argüant notamment qu’elle n’exerce qu’une action de coordination des opérations nationales.

Pour résumer, même dans des domaines où le droit de l’UE a connu des avancées très importantes, la décision de délivrer un visa et le contrôle aux frontières relèvent de la responsabilité des États et non de l’UE. De ce point de vue, le qualificatif ou cliché « Europe forteresse » s’adresse davantage aux États d’Europe qu’à l’Union européenne.

Faire sauter les résistances étatiques

Est-ce à dire que cela suffit à exonérer le projet européen de toute responsabilité dans les drames récurrents aux frontières maritimes et terrestres de l’Union européenne ? La réponse est négative. Les institutions de l’UE sont capables d’agir en commun et d’établir une réelle politique européenne qui contraigne les États membres et assure le respect des populations migrantes.

Elles l’ont notamment fait dans le domaine de l’asile où les règles désormais applicables font peser d’importantes obligations sur les États membres en termes de protection des réfugiés et personnes fuyant les persécutions. Cette voie doit être suivie dans le domaine de l’immigration. Un tel mouvement requiert cependant une volonté commune des États membres, ce qui n’est actuellement pas acquis dans plusieurs domaines de la politique migratoire.

Le sauvetage en mer devrait constituer une préoccupation majeure. Or, les États ne se montrent pas particulièrement pressés de légiférer dans ce domaine. Après cinq années de négociations, un accord est finalement intervenu sur le système européen de surveillance des frontières (EUROSUR). Tout en renforçant la surveillance des frontières, ce système doit également contribuer à sauver des vies en mer. En revanche, l’adoption d’un règlement devant renforcer la protection des droits fondamentaux et le principe de nonrefoulement dans les opérations en haute mer coordonnées par l’Agence Frontex demeure toujours en souffrance.

La résistance des États membres concerne également l’immigration légale, c’est-à-dire l’admission des migrants. Des directives ont certes été adoptées dans des domaines cibles (étudiants, chercheurs, travailleurs hautement qualifiés), mais les États se montrent désormais très réticents à aller plus loin. Les blocages successifs soulevés dans la négociation de la directive « travailleurs saisonniers » témoignent de cette opposition.

En conséquence, les politiques d’admission des migrants relèvent encore des États membres. Or, leur caractère généralement restrictif a pour effet d’obliger les candidats à la migration d’emprunter les voies de l’irrégularité quand ce ne sont pas celles inhumaines des filières de passeurs.

Au-delà de la relation entre fermeture des canaux d’immigration légale et drames liés à l’immigration irrégulière, les États membres doivent convenir que le maintien de vingt-huit politiques différentes, notamment au regard de l’immigration de travail, ne correspond en rien à la logique d’un marché européen du travail et à ses besoins. Qu’on le veuille ou non, le défi démographique auquel l’Union européenne fera face dans les prochaines années va accentuer le besoin de main-d’oeuvre. Sans l’adoption d’une politique commune d’admission lisible, ouverte et attractive, fondée en particulier sur la mobilité intra-européenne, il ne sera pas possible de relever ce défi décisif. Ce qui aura un prix en termes politiques, économiques et sociaux.

Enfin, la politique extérieure, encore largement dictée par les États membres, doit s’extirper d’une approche fondée sur la dimension « contrôle » de l’immigration. Elle doit évoluer vers une politique dans laquelle la « mobilité » des personnes n’est pas un concept réduit aux visas de court séjour mais bien un projet permettant aux individus de construire un avenir pour leur famille, leur pays d’origine et l’Union européenne.

Désigner l’Union européenne comme responsable de la tragédie de Lampedusa est quelque peu rapide, car les États membres demeurent encore largement maitres de ces questions qui mêlent gestion des frontières, politique des visas, admission des migrants, relations avec les pays tiers. Cela permet néanmoins de signifier que, dans l’esprit du plus grand nombre, cette question est bel et bien européenne et de souligner l’insuffisance d’une politique réellement commune de l’immigration.
Des drames tels que celui de Lampedusa pourraient demain être évités si trois facteurs étaient enfin réunis. Élaborer une politique migratoire européenne qui prenne en compte la complexité et les interactions entre les différents pans de la politique, y compris sa dimension externe et sa mise en oeuvre opérationnelle. Situer cette politique dans le cadre strict du respect des droits de l’homme. Intensifier la solidarité entre les États membres en soutenant les États les plus exposés. La réunion de ces facteurs impliqueun renforcement du rôle de l’UE et par conséquentun abandon de souveraineté de la partdes États.

S’il est de la responsabilité des institutions del’UE de rappeler l’importance de développerune politique plus ouverte et humaine, il fautparfois attendre la survenance d’évènements tragiques pour faire sauter les résistances.

Cet article a été publié dans www.contexte.com