Accords de majorité : une énergie fragmentée

Kenneth BowieAlain Dye

La rédaction d’accords de majorité, dans un contexte de coalition et donc de compromis, est un exercice pour le moins difficile, particulièrement en période de crise qui rend plus aiguë que d’ordinaire la nécessité de faire des choix, c’est-à-dire de la politique. On pourra toujours rétorquer à l’observateur que la critique est facile, et l’art beaucoup moins. Mais pour ceux qui estiment que le débat démocratique préélectoral a eu le mérite de plutôt bien dégager les défis cruciaux auxquels la Wallonie et Bruxelles sont confrontés, il importe à présent de pouvoir déterminer si ces accords se sont portés à leur hauteur.

Une Fédération Wallonie (-Cocof) ?

Ce qui frappe d’emblée le lecteur, c’est que Communauté française Wallonie-Bruxelles, Région wallonne et Cocof, présentent dans les textes fondateurs de leurs programmes de gouvernement une partie commune, intitulée « Une énergie partagée pour une société durable, humaine et solidaire », qui constitue le socle de principes sur lequel fonder une « Fédération Wallonie-Bruxelles ». Cette idée de « Fédération [1] » avait été lancée par Rudy Demotte et Charles Picqué dans le cadre des débats — inaboutis — du groupe Wallonie-Bruxelles et reprise par les différents partis [2] dans leur recherche d’une nouvelle configuration de l’architecture institutionnelle francophone, simplifiée, plus efficace et donc susceptible d’une adhésion « citoyenne ». On serait tenté d’applaudir si d’emblée ne se posait pas un problème structurel majeur : la Région bruxelloise n’est pas partie prenante de cette dynamique collective dont on nous assure pourtant qu’elle est indexée sur « la créativité et l’innovation ». De plus, si les libellés des accords wallon et communautaire se répondent parfaitement, l’accord Cocof, de manière significative, intitule quant à lui autrement cette partie commune, l’ampute de son dernier paragraphe relatif aux collaborations « entre les trois Régions » et se réfère à l’accord régional bruxellois en matière de gouvernance — et non pas aux chapitres, identiques, que l’on retrouve à cet égard dans les textes wallon et communautaire… Ces deux textes ont été négociés de concert par les mêmes chefs de file : c’est donc une Communauté, axée sur la Wallonie, dirigée par son ministre-président qui va continuer à donner le « la » des orientations politiques francophones. Par contre, Bruxelles reste prise dans son équilibre précaire et prudentissime entre Communautés linguistiques, mais aussi marquée par la faiblesse financière et symbolique de la Cocof. Région marginalisée (et qui se laisse marginaliser) dans cet espace francophone, Bruxelles réussit de façon très pascalienne à en être à la fois le centre et la périphérie, partout et quasiment nulle part.

Pas plus que la Commission Wallonie-Bruxelles, les négociateurs n’ont réussi à trancher plus clairement dans le vif de nos structures pléthoriques. L’option d’une Fédération de deux Régions reste empêtrée dans l’écheveau bruxellois. La partie consacrée par l’accord wallon au plan Marshall 2.vert aggrave encore ce déséquilibre : elle développe, contrairement aux accords bruxellois, de larges pans relatifs à des matières communautaires comme l’enseignement. La Fédération Wallonie-Bruxelles se base donc sur un régionalisme coopératif non pas entre deux Régions, mais bien entre la Région wallonne et… la Communauté sur laquelle l’OPA wallonne poursuit sa logique déjà ancienne. Seuls quelques accents dans l’accord communautaire, notamment en termes de création de bâtiments scolaires, à la suite du boom démographique bruxellois, font allusion aux enjeux propres à la Région bruxelloise.

Cette pusillanimité se marque au travers du traitement toujours aussi cloisonné d’une série d’enjeux pourtant présentés comme importants. Ainsi un Plan 2010-2020 de l’enfance et de la jeunesse, repris dans les accords régional bruxellois et Cocof (mais pas dans celui de la Vlaamse Gemeenschapscommissie…), sera mis en œuvre à partir de l’an prochain dans la foulée d’États généraux. L’idée se base essentiellement sur le constat d’un boom démographique qui implique non seulement une plus forte augmentation de la population bruxelloise qu’attendu, mais également l’accentuation de son rajeunissement (via les effets combinés et spécifiques de la natalité et de l’immigration). Ce plan esquisse déjà une série de mesures fortement centrées sur les questions de structures d’accueil (places dans les crèches, les écoles, etc.), ce qui constitue certainement une urgence, mais est loin de toucher au cœur des transformations sociales et culturelles en cours. On s’attendrait à voir les compétences de la Communauté française mobilisées pour l’occasion, mais cet accord n’en dit mot et son Plan 12-25 ans pour la jeunesse, qui se veut « transversal », touche en réalité prioritairement aux compétences « Jeunesse » (organisations de jeunesse notamment) stricto sensu et Aide à la jeunesse.

Un sous-financement durable…

Cumulés, les accords wallon, bruxellois et communautaire représentent un total de près de six cents pages, reprenant plusieurs milliers de mesures. Les compétences régionales et communautaires, pour le moins fondamentales, et surtout les pressions des innombrables acteurs sociaux transformés en véritables lobbies dès avant les élections, nécessitent sans doute une telle profusion de détails et de précisions. Tout le monde pourra y trouver satisfaction, chacun y trouvera la ligne le concernant. Le seul ennui, c’est que ces mesures ne sont… ni réellement hiérarchisées ni même simplement budgétisées. C’est tout particulièrement le cas du côté bruxellois (Région et Cocof) où les textes sont émaillés de formules du style « en fonction des moyens financiers » qui jettent un doute permanent sur la mise en œuvre même de ces accords. La Cocof ne peut éviter de faire le constat — non chiffré — d’un sous-financement croissant et structurel qui confronte de plus sa trésorerie à l’« extrême limite de ses possibilités », mais dans les autres accords, silence radio. La situation des budgets wallon et communautaire ne fait l’objet d’aucune analyse. Dans un contexte de crise structurelle, c’est pour le moins léger et inquiétant. Les responsables, nouveaux ou reconduits, avouent bien, oralement, qu’il faudra réaliser des économies, mais pour quels montants exactement ? Les chiffres astronomiques de plusieurs centaines de millions d’euros qui sont cités à la Communauté, par exemple, nécessitaient autre chose que ce silence délétère, trompeur et angoissant.

Pour ce qui est des priorités, on sent bien la trace d’une certaine « patte verte » sur ces accords qui placent le mot « durable » un peu partout, et pour tout dire à toutes les sauces — on en viendrait presque à souhaiter un Plan pour une politique de Jeunesse durable. Cela ne mange effectivement pas de pain. Plus substantiellement, cette intégration d’Écolo dans les majorités wallonne et communautaire PS-CDH a fait émerger une orientation qui constitue une réelle rupture en plaçant l’Alliance emploi-environnement en tête des projets gouvernementaux. S’il y a donc malgré tout une priorité, c’est, semble-t-il, celle-là. Mais, encore une fois, avec quelles marges réelles d’investissements publics, particulièrement du côté bruxellois ? De telles mesures phares se dégagent en fait très péniblement de ces accords qui constituent de longs catalogues irréalistes en l’absence des données budgétaires plus objectivées et systématiques qu’exigeait d’autant plus la situation économique et budgétaire.

Sur-encadrée et sous-administrée

Cet écueil se double d’un problème plus profond : celui de la conception de ce qui est mal-désigné sous le terme de « gouvernance », dossier qui avait ré-émergé de façon spectaculaire pendant la campagne avec l’affaire Donfut. À cette notion particulièrement floue de gouvernance, issue qui plus est du managment, on préférerait celle de « gouvernement » ou tout simplement de « démocratie ». Ce choix des mots permettrait également de ne pas réduire l’enjeu aux seules et indispensables luttes contre les conflits d’intérêt et contre la politisation de l’administration. Se donner les moyens de contrôler l’action publique est pour le moins nécessaire, mais restera insuffisant pour la rendre réellement efficace.

Sur ce plan, les outils de l’action publique semblent effectivement se moderniser : on ne compte plus les plans, pactes, contrats et processus d’évaluation. Et c’est bien là le problème : à multiplier les outils transversaux, on ne parvient même plus à comprendre l’architecture qui organise entre eux ces processus. À Bruxelles, outre le Plan pour l’enfance et la jeunesse, un nouveau Plan régional de développement durable et l’Alliance emploi-environnement, l’accord cite dans le Pacte de croissance urbaine durable, un Pacte multisectoriel pour le logement, etc. Sans pour autant nous dire ce que devient le précédent outil que constituait le Contrat pour l’économie et l’emploi des Bruxellois et quels enseignements on tire de ses échecs (particulièrement des ratés monumentaux de ses évaluations).

De même, l’accord de la Communauté prévoit près d’une centaine d’évaluations de dispositifs existants ; celui de la Région wallonne annonce l’évaluation de chaque mesure mise en oeuvre précédemment dans les politiques d’emploi, c’est-à-dire également plus d’une centaine d’évaluations… Un tel chantier permanent d’évaluations, qui ne pourront être le plus souvent que de piètre qualité, est évidemment ingérable. La logique qui a présidé au niveau institutionnel, dans le vieux débat Communauté-Régions, s’est rejouée à tous les étages : on évite de trancher, on garde les politiques et structures existantes et on en lance de nouvelles sans analyse réelle, ou mieux en multipliant les analyses pour ne surtout rien changer… Rajouter de nouvelles couches de dispositifs aux anciennes est un vieux réflexe belge, particulièrement francophone, qui correspond bien à la culture politique d’une société fragmentée par ses multiples clivages internes.

On espère que l’idée de « bassins de vie » ne connaîtra pas le même sort : elle constitue une tentative intéressante de décentralisation et de réarticulation des politiques à un niveau plus adéquat. Reste à voir si ces bassins ne deviendront pas redondants avec les « communautés de territoires » supra-communales qui devraient à terme… remplacer les provinces à la fin de leur processus de réforme.

On notera malgré tout que certaines évolutions restent possibles, telles que la concrétisation — attendue — de cette petite révolution que constitue le désengagement de la ministre de l’Enseignement du rôle de pouvoir organisateur (vingt ans après la Flandre). On saluera aussi, sur le plan scolaire au travers de mesures telles que l’accompagnement des jeunes enseignants ou le soutien scolaire, une tonalité plus pragmatique que celle du Contrat pour l’école, qui ne cède rien à ses objectifs progressistes. Ces accords de majorité comprennent donc bien des mesures intéressantes. Mais leur hiérarchisation n’a pas été réellement réglée lors de ces négociations. Les partis de l’olivier se sont concocté une législature d’arbitrages durs, rendus à la fois absolument indispensables, mais d’autant plus difficiles par le contexte budgétaire. Ces choix d’orientations, mais aussi de structures, seront de toute façon inévitables, à moins de confirmer et aggraver le constat qu’André Molitor faisait à propos d’une Belgique, « sur-encadrée » et « sous-administrée ».

[1Le terme de « Fédération » est pour tout dire assez curieux, à moins de penser et d’accepter que la Belgique n’en n’est déjà définitvement plus une…, on voit mal une fédération en contenir une autre.

[2Voir à cet égard : Nathalie Ryelandt, « Le groupe Wallonie-Bruxelles et le débat sur les institutions francophones », CH du Crisp, n° 2009-2010, 2009.